1. Phương thức quản lý chi NSNN

Phương thức quản lý chi NSNN được hiểu là tổng hợp tất cả các cách thức, biện pháp được áp dụng để quản lý chi ngân sách theo một quy trình thống nhất nhằm đạt các mục tiêu chi ngân sách đã định. Như vậy, phương thức quản lý chi NSNN bao gồm trong nó hai nội hàm: mục tiêu chi ngân sách và quy trình thực hiện các biện pháp để đạt được mục tiêu đã định.

Mục tiêu chi ngân sách cần được xác định rõ ràng, bao gồm mục tiêu tổng quát và cụ thể; mục tiêu ngắn hạn và mục tiêu chiến lược. Các chế độ xã hội khác nhau và các Nhà nước khác nhau có mục tiêu chi ngân sách không giống nhau. Mục tiêu chi ngân sách là nhân tố quan trọng cấu thành và tác động đến phương thức quản lý chi ngân sách.

Sau khi xác định được mục tiêu chi ngân sách, cấp quản lý ngân sách sẽ tìm kiếm các biện pháp để xây dựng thành một quy trình thống nhất, chặt chẽ, đảng bảo được mục tiêu chi ngân sách đã định. Đây là những khâu tác nghiệp cụ thể trong quy trình quản lý chi ngân sách.

Phương thức quản lý chi là một quy trình thống nhất bao gồm từ khâu lập dự toán đến thẩm định dự toán, công bố dự toán, chấp hành dự toán, kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả và điều chỉnh ngân sách.

Chi NSNN là quá trình khá phức tạp bao gồm 2 giai đoạn kế tiếp nhau là phân bổ (phân phối) và sử dụng (chi tiêu) quỹ NSNN. Chính phủ của các quốc gia đều có mong muốn làm sao các khoản chi ngân sách phải đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm. Từ đó, người ta đã áp dụng nhiều yếu tố, như chính sách, cơ chế, biện pháp khác nhau để quản lý chi NSNN. Tập hợp tất cả các yếu tố đó được gọi chung là phương thức quản lý chi NSNN. Xét theo tính chất hình thành các khoản chi, từ trước đến nay đã có 3 phương thức chi được áp dụng phổ biến là: Quản lý chi theo yếu tố đầu vào (còn gọi là phương thức quản lý truyền thống); quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra; Quản lý chi ngân sách theo chương trình dự án.

Hiện nay đang có xu hướng thay thế phương thức quản lý chi truyền thống, tức là lập dự toán theo dòng mục gồm các yếu tố đầu vào, tổ chức thực hiện và giám sát mức độ chi phí theo dự toán và quyết toán theo dòng mục tương ứng với dự toán duyệt bằng một số phương thức quản lý mới tiên tiến hơn. Sở dĩ như vậy là vì, phương thức quản lý như trên không cho biết ngân sách có được gắn với kế hoạch kinh tế vĩ mô hay không, cũng như tách biệt về không gian và thời gian với các mục tiêu chương trình phát triển kinh tế và không nói lên điều gì về quá trình chi ngân sách như vậy đạt kết quả và hiệu quả như thế nào.

Do đó, hiện nay ở nhiều nước trên thế giới, các phương thức quản lý chi ngân sách mới (chi ngân sách theo kết quả đầu ra và chi theo chương trình dự án), đang được áp dụng ngày càng phổ biến, kể cả các nước phát triển và đang phát triển. Trong luận án này sẽ tập trung vào một số phương thức mới mà tính ưu việt của nó đã và đang được kiểm nghiệm ở nhiều nước trên thế giới.

1.1. Phương thức quản lý chi theo kết quả đầu ra

Chi ngân sách theo kết quả đầu ra.

Hiện nay, xu hướng chung ở các nước OECD là việc kiểm soát chi phí và yếu tố đầu vào đang được thay thế bằng các biện pháp kiểm soát đa năng hơn, trong đó hướng tới việc quản lý theo kết quả đầu ra đang được quan tâm nhiều hơn cả. Luận án này đề cập tới một phương pháp tiếp cận chi ngân sách theo kết quả đầu ra.

Trước hết, đầu vào có thể hiểu là những nguồn lực được cơ quan đơn vị sử dụng để thực hiện các hoạt động. Các yếu tố đầu vào bao gồm lao động, tài sản, tài chính. Những thông tin về trạng thái đầu vào sẽ cho biết bản chất trạng thái và giá trị của những nguồn lực được sử dụng trong quá trình hình thành kết quả đầu ra. Tuy nhiên yếu tố đầu vào không cho biết nhiều về bản chất của kết quả đầu ra.

Kết quả đầu ra là những loại hàng hoá dịch vụ do các cơ quan đơn vị sản xuất ra cho những người tiêu dùng ở bên ngoài cơ quan, đơn vị đó. Kết quả đầu ra có thể là hữu hình hoặc vô hình. Một đầu ra là kết quả hoàn thành một chu kỳ sản xuất, rất quan trọng trong đánh giá trách nhiệm của đơn vị hoạt động. Chu kỳ sản xuất là quá trình diễn ra để tạo nên kết quả đầu ra. Đầu ra là các hàng hoá dịch vụ được sản xuất (hoặc được tạo ra) cho việc sử dụng ngoại vi, là kết quả của quá trình hoạt động.

Kết quả hoạt động của đơn vị đó là tác động, ảnh hưởng có chủ ý hoặc không có chủ ý cho cộng đồng hoặc khách hàng SỬ dụng các kết quả đầu ra. Giữa đầu ra và kết quả có mối quan hệ nội tại chặt chẽ với nhau. Đầu ra tạo thành kết quả, kết quả phản ánh đầu ra, quá trình hoạt động tạo ra một đầu ra hoặc các nhóm đầu ra và các nhân tố khác và chúng tác động đến cộng đồng, đó là kết quả.

Đầu ra và kết quả tạo ra mối liên hệ mật thiết giữa quá trình thực hiện kế hoạch công việc và quá trình sử dụng ngân sách nội bộ của đơn vị thông qua những quyết định quản lý và tin kiếm các giải pháp để làm thế nào để với nguồn lực có hạn thì đơn vị có thể thực hiện kế hoạch một cách hiệu quả nhất.

Qua kiểm định ở một số quốc gia cho thấy rằng, quản lý kết quả đầu ra nói chung giúp nâng cao hiệu quả và từ đó tăng cường trách nhiệm. Tuy nhiên, thay vì nắm nguồn lực, chi phí của yếu tố đầu vào, muốn quản lý theo kết quả đầu ra, có thể dẫn đến nhu cầu cần lượng thông tin quá lớn. Vấn đề đo lường, đánh giá khó khăn và nhiều khi rất tốn kém. Do tính chất phức tạp như vậy nên nhiều người cho rằng phương pháp này chỉ mang lại hiệu quả khi có được sự tin tưởng cao ở lượng thông tin cung cấp và những vấn đề cơ bản của việc xác định chi phí có thể tiến hành được.

Chi ngân sách theo kết quả đầu ra tức là phân bổ ngân sách gắn với kết quả đầu ra, đưa các thông tin về kết quả đầu ra trong các tài liệu ngân sách, so sánh đánh giá mối quan hệ giữa chi phí ngân sách bỏ ra với mức độ đạt được kết quả đầu ra khác nhau để lựa chọn phương án phân bổ nguồn lực ngân sách có hiệu quả nhất.

Trong thực tiễn, khi phân bổ và đánh giá hiệu quả phân bổ ngân sách, người ta có thể kết hợp các phương thức quản lý với nhau, có tác động hỗ trợ, quan hệ với nhau và không nên từ bỏ hay xem nhẹ một phương pháp quản lý ngân sách nào. Tuy nhiên, tập trung vào kết quả đầu ra là xu hướng quản lý ngân sách ở nhiều nước trên thế giới.

Có thể hình dung quy trình hoạt động ngân sách, mối quan hệ giữa các yếu tố trong quy trình, qua đó đánh giá, nhận định các phương pháp quản lý có quan hệ qua lại như thế nào và nên lựa chọn hay kết hợp phương pháp quản lý nào.

Các chỉ số hiệu quả có liên hệ giữa đầu ra với mức nguồn lực đầu vào cần thiết để sản xuất ra chúng. Thể hiện ra các chỉ số, tỷ số, đơn vị hoặc một số chỉ tiêu so sánh khác.

Chỉ số hiệu lực cung cấp thông tin trong phạm vi đầu ra đạt được thông qua những tác động.

Nguyên tắc chi NSNN theo kết quả đầu ra: Khi thực hiện quản lý chi theo kết quả đầu ra cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau:

Thứ nhất, tập trung vào các nhu cầu cần thiết phải cung ứng cho bên ngoài:

Điều này nói lên việc xác định kết quả đầu ra cần phải phản ánh được những vấn đề người mua (được cung cấp) quan tâm và mong muôn từ hoạt động của cơ quan cung cấp hàng hoá và dịch vụ, gắn với hàng hoá dịch vụ cuối cùng, tức là không đơn thuần chỉ là quy trình sản xuất và các yếu tố đầu vào.

Nguyên tắc này tạo ra mối quan hệ giữa người chi tiền và người cung cấp hàng hoá dịch vụ vì nó gắn hàng hoá dịch vụ cuối cùng. Công cụ để thúc đẩy mối quan hệ này là thông tin về quá trình hoạt động, để cho người chi tiền và người sử dụng dịch vụ công biết và đánh giá được những gì mà người đại diện cho mình đang thực hiện.

Thứ hai, nhóm các công việc giống nhau về cùng một đầu ra:

Có thể coi hoạt động xem như là một bộ phận cấu thành nên kết quả đầu ra. Tất cả những nội dung giống nhau về bản chất giữa quá trình hoạt động gán với quy mô và các mục tiêu cần đạt được gắn với một kết quả đầu ra. Những loại hình hoạt động khác nhau không nên đưa vào một kết quả đầu ra. Vì như vậy sẽ không phân bổ được chi phí theo kết qủa đầu ra bởi vì chi phí thường được gắn với hoạt động hoặc nhóm hoạt động.

Thứ ba, kết quả đầu ra phải được xác định cụ thể:

Việc xác định kết quả đầu ra là có thể kiểm soát được vì mục tiêu của chi ngân sách theo kết quả đầu ra nhằm hướng tới việc giao quyền chủ động cho những nhà quản lý và họ phải chịu trách nhiệm với kết quả đầu ra. Muốn vậy, kết quả đầu ra cần phải được xác định cụ thể để cơ quan yêu cầu cung ứng kết quả đầu ra được đáp ứng đúng theo yêu cầu. Nói cách khác, cơ quan cung ứng hàng hoá dịch vụ phải kiểm soát được kết quả đầu ra. Công cụ là thước đo dùng để xác định đầu ra, không nên quá chi tiết, có thể làm cho cơ quan cung ứng kết quả đầu ra kém linh hoạt trong quản lý, trong lựa chọn yếu tố đầu vào và cách thức tiến hành.

Thứ tư, đảm bảo tính toàn diện của các kết quả đầu ra:

Tức là xác định kết quả đầu ra có xem xét đến toàn bộ các loại hàng hoá dịch vụ và các quy mô hoạt động của một cơ quan. Căn cứ đề ra nguyên tắc này là xem xét toàn diện để đảng bảo tập trung và phân bổ nguồn lực hiệu quả và miêu tả được quy mô hoạt động của một cơ quan. Tuy nhiên có thể tập trung cho những nội dung quan trọng có liên quan đến quá trình hoạt động. Ở một số nước phát triển người ta sử dụng phương thức hợp đồng giữa các đơn vị được cấp ngân sách với Chính phủ. Hoặc nếu cơ quan không trực tiếp cung ứng mà hợp đồng với đơn vị thứ ba cung ứng thì có hợp đồng phụ. Tuy nhiên cơ quan được cấp ngân sách phải chịu trách nhiệm đầu ra thuộc trách nhiệm mình cung ứng.

Thứ năm, có thể đo lường được kết quả đầu ra:

Có thể đo lường được tức là việc xác định đầu ra phải đưa ra được các chuẩn mực rõ ràng về cách thức đánh giá hoạt động của cơ quan. Để thực hiện được nguyên tắc này thông tin báo cáo phải phản ánh được nội dung những vấn đề cần quan tâm và phản ánh chính xác tình hình ở cơ quan đơn vị đó. Muốn vậy, cần có hệ thống cập nhật thông tin định kỳ. Cá biệt đơn vị hoạt động không đo lường được nếu các kết quả vô hình hoặc nếu đo lường được song quá tốn kém thì người ta sử dụng phương pháp tiếp cận gián tiếp.

- Nguyên tắc đầy đủ thông tin:

Đầy đủ thông tin trên các phương diện: tiêu đề, nội dung và biện pháp đánh giá kết quả hoạt động. Tức là làm rõ những vấn đề chung thất về hàng hoá dịch vụ và những vấn đề liên quan, đưa ra giới hạn đầu ra với các đầu vào liên quan. Và minh hoạ các nội dung cần thiết phân biệt giữa kết quả đầu ra của cơ quan đơn vị với các kết quả đầu ra tương tự của các cơ quan khác, việc miêu tả này phải đạt tới một sự cân bằng về liều lượng thông tin cần cung cấp, điều đó tuỳ thuộc vào mối quan hệ giữa người chi tiền và người cung ứng hàng hoá dịch vụ.

Trên cơ sở những nguyên tắc trên, có thể xác định các nhân tố xác định kết quả đầu ra. Ở đây không có một chuẩn mực tuyệt đối nào cho các liêu chuẩn quản lý, cho kết quả đầu ra. Ở mỗi quốc gia khác nhau thì các phương pháp tiếp cận là văn hoá quản lý khác nhau dẫn đến xác định, quản lý kết quả đầu ra khác nhau. Điều đó phụ thuộc vào quan điểm của người quản lý, nếu xác định mục tiêu khác nhau dẫn đến việc hình thành các mục tiêu của kết quả đầu ra, đo lường kết quả đầu ra, của công tác báo cáo, kiểm toán cũng sẽ khác nhau giữa các quốc gia...

Trên đây là trích dẫn của tài liệu, để xem toàn văn tài liệu xin quý vị tải xuống tệp đính kèm.