Thứ hai, 25 Tháng 9 2017 00:49

Cơ sở lý luận về quản lý môi trường

1. Khái niệm về quản lý môi trường

Môi trường là tập hợp các yếu tố tự nhiên và xã hội bao quanh con người, có ảnh hưởng tới con người và tác động qua lại với hoạt động sống của con người như không khí, nước, đất, sinh vật, xã hội loài người, v.v... .

Cho đến nay, trên thế giới vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về quản lý môi trường. Theo Từ điển bách khoa toàn thư mở, quản lý môi trường là hoạt động có mục đích nhằm duy trì và cải thiện trạng thái của nguồn tài nguyên môi trường không bị ảnh hưởng bởi hoạt động của con người. Đây thực chất là sự điều tiết tác động xã hội của con người vào môi trường để đảm bảo rằng các hệ sinh thái được bảo vệ và duy trì sử dụng công bằng giữa các thế hệ. Thông qua việc xem xét các khía cạnh liên quan bao gồm khía cạnh đạo đức, kinh tế, khoa học, v.v... để tìm ra yếu tố cốt lõi của xung đột từ đó đưa ra biện pháp điều chỉnh phù hợp.

Theo một số nhà nghiên cứu của Việt Nam, quản lý môi trường là quản lý nhà nước về môi trường và quản lý của các doanh nghiệp, khu dân cư về môi trường. Mục tiêu chủ yếu của hoạt động quản lý môi trường suy cho cùng là tăng cường hiệu quả của hệ thông sản xuất và bảo vệ sức khỏe của dân cư sinh sống và làm việc. Cách hiểu này cũng khá tương đồng với quan điểm của các nhà nghiên cứu môi trường Mỹ. Như vậy, xét trên quan điểm môi trường học, có thể nói quản lý môi trường là những hoạt động bảo vệ, duy trì các giá trị sẵn có như cảnh quan, đa dạng sinh học (mảng xanh) và kiểm soát ô nhiễm, sự cố, quản lý chất thải (mảng nâu) hướng tới phát triển bền vững.

Có thể hiểu một cách khái quát rằng, quản lý môi trường là một hoạt động trong lĩnh vực quản lý xã hội, có tác động điều chỉnh các hoạt động của con người dựa trên sự tiếp cận có hệ thống và các kỹ năng điều phối thông tin, đối với các vấn đề môi trường có liên quan đến sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên hướng tới phát triển bền vững.

Nói cách khác, quản lý môi trường là những hoạt động mang tính chế tài và tự nguyện của các chủ thể quản lý môi trường - cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các khách thể quản lý - các thể nhân tham gia hoạt động bảo vệ môi trường. Đây là một hệ thông phức hợp các quan điểm, chính sách và những giải pháp được thực thi nhằm bảo vệ môi trường hướng tới sự phát triển bền vững của một quốc gia. Quản lý môi trường được thực hiện bằng một loạt các biện pháp mang tính tổng hợp, bao gồm luật pháp, chính sách, kinh tế, kỹ thuật, xã hội, văn hóa, giáo dục, V.V.... Các biện pháp này có thể đan xen, phối hợp, tích hợp với nhau tùy theo điều kiện cụ thể của vấn đề đặt ra. Cơ sở triết học của hoạt động quản lý nhà nước về môi trường dựa trên nguyên lý về tính thống nhất vật chất của thế giới, ở đó tự nhiên, con người, xã hội được gắn kết với nhau thành hệ thông rộng lớn và tuân theo chu trình sinh địa hóa cơ bản. Xuất phát từ tính thông nhất này đòi hỏi việc giải quyết các vấn đề môi trường và quản lý môi trường phải toàn diện, hệ thông và phù hợp với trình độ phát triển của khu vực, của quốc gia.

Theo cách hiểu này, quản lý môi trường thực chất là các chính sách và biện pháp nhằm kiểm soát ô nhiễm và quản lý chất thải rắn theo những định hướng mục tiêu đã được hoạch định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quá trình công nghiệp hóa tạo ra những thay đổi lớn. cho nền kinh tế nhưng cũng gây ra nhiều vấn đề môi trường, nhất là ở các đô thị đòi hỏi phải giải quyết, đặc biệt là ô nhiễm đất, nước, không khí, tiếng ồn, V.V.... Điều này có nghĩa là quản lý môi trường là một lĩnh vực rộng lớn đòi hỏi phải có sự quan tâm của toàn xã hội.

Có thể nhấn mạnh rằng mục tiêu sâu xa của công tác quản lý môi trường là hướng tới sự phát triển bền vững mà thực chất là đảm bảo cân bằng giữa phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường. Mục tiêu quản lý môi trường có thể thay đổi tùy thuộc vào điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và những ưu tiên trong từng lĩnh vực, từng giai đoạn của mỗi quốc gia.

2. Các nguyên tắc trong quản lý môi trường

Ngày nay con người đã nhận thức được rằng, quản lý môi trường là yêu cầu cần thiết, sông còn đối với tất cả các quốc gia trên thế giới nhằm đảm bảo quyền được sông trong môi trường trong lành, phục vụ sự phát triển chung của nhân loại. Vì vậy quản lý môi trường được thực hiện dựa trên một số nguyên tắc chung bao gồm:

Thứ nhất là hướng tới sự phát triển bền vững.

Thuật ngữ này được đề cập đầu tiên vào năm 1980 trong cuốn sách Chiến lược bảo tồn thế giới do Hiệp hội Bảo tồn Thiên nhiên Quốc tế (IUCN) đưa ra. Tuy nhiên, nội hàm của nó vẫn dừng lại ở mức đơn giản, chung chung bởi sự phát triển của nhân loại không chỉ chú trọng tới kinh tế mà còn phải tôn trọng những nhu cầu tất yếu của xã hội và sự tác động tới môi trường sinh thái. Từ năm 1987 đến nay, thuật ngữ này được sử dụng rộng rãi và nội hàm cũng được cụ thể hóa hơn, đó là sự phát triển có thể đáp ứng được nhu cầu hiện tại mà không làm ảnh hưởng, tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu của thế hệ tương lai. Các cuộc họp thượng đỉnh về môi trường trên toàn thế giới được tổ chức trong thời gian qua như Hội nghị về môi trường phát triển của Liên hợp quốc tại Riô Đờ Giannêrô năm 1992; Hội nghị thượng đỉnh thế giới về Phát triển bền vững tại Giôhannétbớc năm 2002; hay gần đây là Hội nghị thượng đỉnh Riô + 20 về phát triển bền vững là một minh chứng rõ nét cho xu hướng phát triển bền vững trên toàn thế giới, thậm chí cả khi nhiều cường quốc kinh tế lớn đang rơi vào tình trạng khủng hoảng và nền kinh tế toàn cầu đang rơi vào “thời kỳ trì trệ”.

Quản lý môi trường ở Việt Nam và Nhật Bản cũng không nằm ngoài xu thế chung này. cả hai quốc gia đều coi phát triển bền vững vừa là mục tiêu vừa là nguyên tắc chung cho tất cả các ngành. Nguyên tắc này đã được thể hiện trong quá trình xây dựng và thực hiện đường lối, chủ trương, luật pháp và các chính sách của cả hai nhà nước suốt những năm qua cũng như tương lai sắp tới.

Thứ hai là kết hợp các mục tiêu quốc tế - quốc gia - vùng lãnh thổ và cộng đồng dân cư trong việc quản lý môi trường.

Đây là nguyên tắc thể hiện rất rõ đặc điểm địa lý của công tác quản lý môi trường là không phụ thuộc vào biên giới hành chính quốc gia mà phụ thuộc vào không gian và thời gian của từng vùng địa lý. Các sự cố môi trường xảy ra ở vùng lãnh thổ, quốc gia này có thể gây ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến vùng khác, quốc gia khác. Chẳng hạn, thảm họa kép sóng thần và hạt nhân diễn ra ở Nhật Bản vào tháng 3-2011 đã gây tác động lớn không chỉ ở các vùng của Nhật Bản mà còn tới cả một số nước khác ở khu vực Đông Bắc Á. Hoặc giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu gây ngập lụt, hạn hán ở đồng bằng sông cửu Long nước ta đòi hỏi phải có sự phối hợp và nỗ lực mang tính quốc tế. Do đó, việc hợp tác quản lý giữa các vùng, các quốc gia là vô cùng cần thiết thông qua việc ký kết và tham gia các công ước quốc tế.

Thứ ba là quản lý môi trường xuất phát từ quan điểm tiếp cận hệ thống và cần được thực hiện bằng nhiều biện pháp với công cụ tổng hợp đa dạng, thích hợp.

Thứ tư là vấn đề phòng ngừa thiên tai, suy thoái môi trường cần được ưu tiên hơn việc xử lý phục hồi môi trường nếu để xảy ra ô nhiễm.

Thứ năm là người gây ô nhiễm phải trả tiền. Đây là nguyên tắc được nhiều nước đưa ra làm cơ sở xây dựng các quy định về thuế, lệ phí môi trường và biện pháp xử lý hành chính đối với các hành vi vi phạm. Nguyên tắc trên được các nước thuộc Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD) đưa ra những năm 1990, xuất phát từ quan điểm môi trường là một loại hàng hóa đặc biệt, mọi người đều có quyền sử dụng và khi khai thác, sử dụng thì phải trả tiền . Nhiều quốc gia phát triển, trong đó có Nhật Bản đã thực hiện từ rất sớm nguyên tắc này và Việt Nam trong thời gian gần đây cũng đã chú trọng áp dụng nguyên tắc kể trên trong chính sách và giải pháp quản lý môi trường. Đây được coi là nguyên tắc “có tính hiệu quả cao” bởi nó đánh trực tiếp vào lợi ích vật chất của các tác nhân vi phạm.

Có thể nói, 5 nguyên tắc trên phản ánh khá đầy đủ tính khoa học, tính lý luận của quản lý môi trường, được các lãnh đạo, các nhà khoa học đồng tình. Tuy nhiên, các nguyên tắc này cần linh hoạt hơn để tạo đà cho các nền kinh tế đang phát triển hoặc giúp các nước lâm vào cảnh khủng hoảng kinh tế dễ vượt qua. Trong một chừng mực nào đó có thể bổ sung nguyên tắc phát triển xanh nhằm giảm tiêu thụ năng lượng, tài nguyên, nhanh chóng sử dụng các nguồn năng lượng có khả năng tái tạo và làm chậm quá trình biến đổi khí hậu.

Phát triển xanh được đánh giá là mục tiêu cụ thể, có thể thực hiện cả trước mắt và trong tương lai. Nó giúp các nước dễ dàng hơn trong việc định hướng phát triển nền kinh tế, khoa học công nghệ theo hướng bảo vệ môi trường. Một nền kinh tế xanh là sự kết hợp của ba thành tố bao gồm kinh tế, xã hội và môi trường. Việc tạo được ba yếu tố này ở trạng thái cân bằng sẽ thỏa mãn điều kiện của một nền kinh tế bền vững.

Bên cạnh đó, tùy thuộc vào các đặc điểm và chiến lược của mỗi quốc gia, các nguyên tắc mang tính đặc thù, cụ thể được các nước thực hiện không giống nhau. Hoặc là việc vận dụng các nguyên tắc chung trên đây cũng rất khác nhau ở mỗi nước, chẳng hạn, mức lệ phí, xử phạt, thuế ở Nhật Bản thường cao hơn ở các nước đang phát triển và đương nhiên là cao hơn Việt Nam rất nhiều.

Ở Việt Nam, ngoài những nguyên tắc trên, quản lý môi trường còn được thực thi dựa trên quan điểm của Đảng. Tùy vào từng giai đoạn phát triển khác nhau mà Đảng ta đưa ra những quan điểm chỉ đạo phù hợp trên tất cả các phương diện kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường, V.V.... Hệ thông cơ quan quản lý nhà nước về môi trường dựa vào quan điểm này và các nguyên tắc trên để xây dựng chương trình, kế hoạch hành động cụ thể.

3. Các nội dung chính của quản lý môi trường

Nội dung chính của công tác quản lý môi trường bao gồm ba phương diện cơ bản: Xây dựng cơ sở khoa học, kinh tế, luật pháp cho việc thi hành công tác quản lý môi trường; thiết lập các công cụ quản lý môi trường; tổ chức công tác bảo vệ và quản lý môi trường. Thực tế cho thấy, bảo vệ môi trường là hoạt động quan trọng của con người nhằm duy trì và sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên môi trường phục vụ cho phát triển. Bởi vậy, Nhà nước sử dụng sức mạnh quyền lực của mình thông qua các biện pháp quản lý thích hợp để tiến hành quản lý phù hợp với yêu cầu bảo vệ môi trường.

Công tác quản lý môi trường có thể được phân loại dựa vào tiêu chí phạm vi quản lý gồm có; quản lý môi trường khu vực (đô thị, nông thôn, biển v.v...), quản lý môi trường theo ngành kinh tế (công nghiệp, nông nghiệp v.v...), quản lý tài nguyên thiên nhiên (tài nguyên nước, tài nguyên biển, tài nguyên đất v.v...). Nếu dựa vào tính chất của công tác quản lý có thể chia thành quản lý chất lượng môi trường (ban hành và kiểm tra các tiêu chuẩn về chất lượng không khí, nước thải v.v...), quản lý kỹ thuật môi trường (quản lý các hệ thống quan trắc, đánh giá chất lượng các thành phần môi trường v.v...), quản lý kế hoạch môi trường. Trong quá trình thực hiện các nội dung quản lý trên sẽ tạo thành một hệ thống đan xen với nhau phục vụ công tác bảo vệ môi trường và hướng tối sự phát triển bền vững.

Ở nước ta, Luật bảo vệ môi trường năm 2005 chỉ rõ nội dung công tác quản lý môi trường, trong đó nhấn mạnh tới việc ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp quy về bảo vệ môi trường, hệ thông tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường; xây dựng, chỉ đạo thực hiện chiến lược, chính sách bảo vệ môi trường, kế hoạch phòng chống, khắc phục suy thoái, ô nhiễm, sự cố môi trường; xây dựng, quản lý các công trình bảo vệ môi trường; tổ chức, xây dựng, quản lý hệ thống quan trắc, định kỳ đánh giá hiện trạng môi trường; thẩm định các báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM); cấp và thu hồi giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường; giám sát, thanh tra việc chấp hành luật về bảo vệ môi trường, giải quyết đơn thư, khiếu nại, tranh chấp về môi trường; đào tạo cán bộ về bảo vệ môi trường; tổ chức nghiên cứu khoa học, áp dụng tiến bộ trong khoa học kỹ thuật để bảo vệ môi trường; thúc đẩy hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.

4. Tổ chức công tác quản lý môi trường

Tổ chức quản lý môi trường là nhiệm vụ quan trọng nhất của công tác bảo vệ môi trường. Việc tổ chức bộ máy quản lý sẽ ảnh hưởng lớn tới sự thành công hay thất bại của hoạt động bảo vệ môi trường. Cho dù tổ chức dưới bất kỳ hình thức nào công tác quản lý môi trường cũng phải giải quyết các mảng công việc quan trọng bao gồm: Bộ phận nghiên cứu đề xuất kế hoạch, chính sách, các quy định luật pháp dùng cho công tác bảo vệ môi trường; bộ phận quan trắc, giám sát, đánh giá định kỳ chất lượng môi trường; bộ phận thực hiện các công tác kỹ thuật, đào tạo các cán bộ môi trường; các bộ phận nghiên cứu, giám sát kỹ thuật và đào tạo cho các địa phương và các ngành.

Mỗi quốc gia sẽ có cách tổ chức nghiên cứu và quản lý môi trường khác nhau. Theo phân loại cơ cấu tổ chức của dự án do Hiệp hội trang thiết bị tiêu dùng đặc biệt (SEMA) tiến hành năm 1998, cơ quan quản lý môi trường quốc gia chia làm ba nhóm sau:

Nhóm 1 bao gồm các cơ quan bảo vệ môi trường là một bộ độc lập. Nhóm này có 40 nước, chiếm 30,7% số nước được thống kê. Đây là nhóm tập trung chủ yếu các nước có nền kinh tế phát triển ở châu Âu, Xingapo, Braxin, Nhật Bản, v.v... và Việt Nam trong thời gian gần đây.

Nhóm 2 bao gồm các nước có cơ quan bảo vệ môi trường là cơ quan ngang bộ hay trực thuộc Văn phòng Chính phủ. Nhóm này có 18 nước, chiếm 13,8%. Đại diện cũng có sự góp mặt của nhiều nền kinh tế hàng đầu thế giới như Mỹ, Trung Quốc, Liên hiệp Anh, Thụy Sĩ, V.V....

Nhóm 3 bao gồm các nước có cơ quan bảo vệ môi trường trực thuộc bộ kiêm nhiệm, với 72 nước, chiếm 55,3%. Những quốc gia thuộc nhóm này chủ yếu là các nước đang phát triển, kém phát triển, ngoại trừ Hà Lan, Ôxtrâylia, Liên bang Nga, V.V....

Như vậy, cách phân loại trên chỉ mang tính chất sơ lược, phần nào chỉ ra được thái độ tích cực đối với vấn đề bảo vệ môi trường gắn với trình độ phát triển kinh tế ở một số nước. Tuy nhiên, vẫn có một số quốc gia có nền kinh tế phát triển, tích cực trong các vấn đề bảo vệ môi trường nhưng Bộ Môi trường không nằm độc lập. Ngược lại, một số quốc gia có Bộ Môi trường độc lập song chưa phát huy hết vai trò quản lý, đề xuất của mình.

Theo tiến trình lịch sử, cơ quan quản lý môi trường từng bước được hoàn thiện ở từng quốc gia. Điều này chứng tỏ vấn đề bảo vệ môi trường ngày càng được quan tâm.Việt Nam là một thí dụ điển hình. Trước thời kỳ đổi mới, chúng ta không có cơ quan quản lý môi trường. Sau đổi mới, cơ quan này được thành lập song lại đặt tại Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường. Hiện nay, công tác quản lý môi trường được đặt trong một bộ kiêm nhiệm khác là Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Còn ở Nhật Bản, Bộ Môi trường Nhật Bản (MOE) được thành lập dựa trên tiền thân là Cơ quan Môi trường Nhật Bản. Tuy nhiên, bước chuyển đổi thành MOE độc lập diễn ra khá nhanh khi nước này gặp phải những vấn đề môi trường bức xúc trong thời kỳ đầu của sự phát triển “thần kỳ Nhật Bản”.

Cần lưu ý rằng, sự phân nhóm trên đây chỉ mang tính chất tương đối, bởi bên cạnh các cơ quan bảo vệ môi trường độc lập còn rất nhiều cơ quan bảo vệ môi trường thuộc quyền kiểm soát và phôi hợp của nhiều Bộ, ngành khác nhau. Điều này biểu hiện tính liên ngành của nhiệm vụ bảo vệ môi trường, nó vừa là điều kiện thuận lợi vừa là khó khăn cho cơ quan quản lý môi trường ở mỗi quốc gia. Để có thể thực hiện tốt nhiệm vụ cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành kinh tế, các Bộ, nhiều quốc gia đã hình thành ủy ban Bảo vệ môi trường quốc gia.

Đã xem 3425 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành