Thứ tư, 18 Tháng 10 2017 06:53

Kinh nghiệm quốc tế về phân cấp quản lý bảo vệ môi trường

1. Phân cấp quản lý về đa dạng sinh học

Nghiên cứu đã được tiến hành ở Ôxtrâylia, Mỹ, Mêhicô, Pakixtan, Canada, Malaixia, Nhật Bản, Trung Quốc, Campuchia, Cộng hoà liên bang Đức, Nam Phi, Kênia, Niu Dilân, Urugoay, quốc đảo Xôlômôn, Pêru, Cata, Iran, Philíppin, Inđônêxia, Thái Lan, Xingapo, Xamoa, Ãn Độ, Nêpan, Tây Ban Nha, Aixơlen, Nga, Đan Mạch, Thổ Nhĩ Kỳ,Côxta Rica, Braxin, Êcuađo, Côlômbia, Nigiêria, Ai Cập, Mađagaxca, Cộng hòa Gana, Cộng hòa Cônggô.Các quốc gia này được lựa chọn dựa trên cơ sở: (i) Đại diện cho các khu vực địa lý trên tất cả các châu lục; (ii) Trình độ phát triển; (iii) Chỉ tập trung vào các vấn đề: đa dạng sinh học, bảo tồn thiên nhiên, quản lý nguồn gen.

Mô hình quản lý đa dạng sinh học được thực hiện thông qua công tác lp quy hoạch, thực hiện quan trắc, báo cáo, quản lý động vật hoang dã, quản lý nguồn gen và hợp tác quốc tế. Ba loại mô hình quản lý đa dạng sinh học chính thường được áp dụng các quốc gia khác nhau trên thế giới gồm:

- Quản lý phân cấp: là quản lý hành chính phân cấp từ trên xuống dưới, với cơ quan quản lý cấp trên nằm ở cấp liên bang/cấp quốc gia, cơ quan quản lý bên dưới là cấp bang/tỉnh và địa phương;

- Quản lý tập trung: là một cơ quan đầu mối quốc gia chịu trách nhiệm quản lý toàn bộ về bảo tồn và quản lý đa dạng sinh học;

- Quản lý phi tập trung: đa dạng sinh học được quản lý bởi nhiều cơ quan cấp quốc gia, các quyết định được đưa ra bởi các nhóm khác nhau hoặc ở các cấp độ khác nhau.

Mô hình quản lý được áp dụng tại mỗi quốc gia phụ thuộc vào nhiều yếu tố, bao gồm thể chế, văn hóa, tài nguyên thiên nhiên, địa lý, v.v. và mức độ ưu tiên bảo tồn. Trong số 40 quốc gia được nghiên cứu thì: 21 quốc gia (chiếm 52,5%) áp dụng mô hình quản lý đa dạng sinh học tập trung như Philíppin, I Inđônêxia, Thái Lan, Ấn Độ, Nêpan, Tây Ban Nha, Nga, Đan Mạch, Braxin, Ềcuađo, Colombia, Ai Cập,...; 13 quốc gia (chiếm 32,5%) áp dụng mô hình quản lý phi tập trung như Nhật Bn,Trung Quc, Campuchia, Cộng hoà liên bang Đức, Nam Phi, Kênia, Niu Dilân, Urugoay, Pêru,... và 6 quốc gia (chiếm 15%) có mô hình quản lý phân cấp như Ôxtraylia, Mỹ, Mehico, Canada, Malaixia,...

a) Mô hình quản lý phân cấp

Mô hình quản lý phân cấp được áp dụng ở các nước có đa dạng sinh học rất cao. Các quốc gia khác như Canada, Malaixia và Pakixtan có đặc điểm riêng biệt theo từng bang/tỉnh cũng áp dng phương pháp quản lý này. Đây là mô hình quản lý phức tạp và không được áp dụng phổ biến. Ớ các nước này, phân cấp việc quản lý, xây dựng quy hoạch tổng thể, chính sách, hợp tác quốc tế và báo cáo đa dạng sinh học thuộc trách nhiệm của cấp liên bang/quốc gia. Cấp bang và địa phương quản lý việc xây dựng và thực hiện kế hoạch bảo tồn và quan trắc trong khuôn khổ của từng bang/địa phương này, và báo cáo cho cấp liên bang/quốc gia.

Ưu điểm chính của mô hình quản lý phân cấp là nó cho phép mỗi tiểu bang/tinh có thể quản lý đa dạng sinh học theo đặc điểm riêng của mình về địa lý, văn hóa và sinh thái đồng thời vẫn bám sát những kế hoạch và mục tiêu chung của quốc gia. Mêhicô là quốc gia rất thành công trong việc áp dụng mô hình quản lý này. Tuy nhiên, nhược điểm chính của mô hình trên là sự quan liêu của bộ máy quản lý, có nghĩa là việc ra quyết định và thông tin liên lạc thường bị chậm. Do đó, việc đối phó với khủng hoảng hoặc thay đổi ở các nước này cũng có thể bị chậm hoặc gián đoạn. Điều này cũng đồng nghĩa rằng một bang hoặc tinh có thể hoạt động vì lợi ích riêng của họ chứ không phải vì lợi ích chung của quốc gia hay đa dạng sinh học.

b) Mô hình quản lý tập trung

 Trong số các quốc gia được nghiên cứu có 21 quốc gia áp dụng mô hình quản lý tập trung có cơ quan quản lý chuyên trách nằm trong Bộ Môi trường chịu trách nhiệm quản lý tất cả các hoạt động liên quan tới bảo tồn đa dạng sinh học, từ việc quy hoạch cho tói quan trắc, báo cáo, quản lý động vật hoang dã, nguồn gen và hợp tác quốc tế. Trong cấu trúc quản lý này, vai trò và trách nhiệm được quy định rất rõ ràng, cơ quan chịu trách nhiệm ban hành văn bản pháp luật về đa dạng sinh học cũng được giao nhiệm vụ trực tiếp xây dựng và thực hiện Chiến lược và Kế hoạch hành động quốc gia về đa dạng sinh học. Đây là mô hình tập trung tất cả các quyền hạn và việc ra quyết định, điều này tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện các chính sách chung, việc kiểm soát và điều phối các hoạt động đa dạng sinh học cũng dễ dàng hơn. Nhược điểm chính của mô hình này là cơ quan trưng ương có thể bị thiếu những thông tin thực tế về hiện trạng đa dạng sinh học và các vấn đề xảy ra ở địa phương. Ở các nước lớn, mô hình tập trang này cũng gây ra sự quan liêu và vận hành chậm chạp. Có thể thấy rằng, mô hình quản lý tập trung phù hợp nhất đối với các nước nhỏ và đa dạng sinh học thấp hơn như Xingapo và Cộng hoà Gana. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng các quốc gia siêu đa dạng sinh học như Trưng Quốc hay Braxin cũng áp dụng mô hình quản lý này. Braxin kết hợp các yêu tố tập trang và phi tập trung trong mô hình quản lý. Các lĩnh vực đa dạng sinh học, lâm nghiệp và các khu bảo tồn được quản lý tập trung bởi Ban Thư ký đa dạng sinh học và lâm nghiệp, thuộc Bộ Môi trường; trong khi ba ủy ban được phân cấp quản lý đa dạng sinh học, lâm nghiệp và khu bảo tồn có trách nhiệm thực hiện các kế hoạch và chính sách có liên quan.

c) Mô hình quản lý phi tập trung

Có 13 quốc gia trong số các quốc gia được nghiên cứu áp dụng mô hình quản lý phân quyền. Ưu điểm của mô hình quản lý phi tập trung là việc ra quyết định sẽ mang lại hiệu quả cao hơn và cho phép ứng phó/đáp ứng tốt hơn với điều kiện của địa phương, do đó mang lại nhiều lợi ích cho cộng đồng địa phương. Nhược điểm của mô hình này là khó khăn trong việc nhất quán các chính sách và thẩm quyền giữa các cơ quan liên quan không rõ ràng, có sự chồng chéo, trùng lặp về quyền hạn, chức năng giữa các đơn vị. Đức và một số quốc gia có mô hình quản lý đa dạng sinh học khá phức tạp: một số cơ quan cùng chịu trách nhiệm về một khía cạnh của quản lý đa dạng sinh học, bao gồm cả quy hoạch, quan trắc và các công ước quốc tế. Pêru là quốc gia điển hình áp dụng mô hình quản lý phi tập trung. Pêru đặt mục tiêu phục hồi toàn bộ các thành phần đa dạng sinh học và trở thành quốc gia bo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học tốt nhất vì nhân dân vào năm 2021. Để hướng tới mục tiêu này, Pêru đã cải cách mô hình quản lý đa dạng sinh học vào năm 2009, trong đó có hai đơn vị khác nhau thuộc Bộ Môi trường chịu trách nhiệm quản lý đa dạng sinh học và các khu bảo tồn.

2. Phân cấp quản lý v lâm nghiệp

Trong số các quốc gia được nghiên cứu, có 23 nước quản lý lâm nghiệp và đa dạng sinh học được đặt trong cùng Bộ Môi trường, chiếm hơn một nửa số mẫu nghiên cứu. Hơn nữa, có 7 trong số 23 quốc gia này, quản lý lâm nghiệp và đa dạng sinh học trong cùng một cơ quan/đơn vị của Bộ Môi trường. Cộng hoà Cata và Xingapo là một ngoại lệ vì hai quốc gia này không có tài nguyên rừng.

a) Quản lý khu bảo tồn

Ở phần lớn các nước trong nghiên cứu này (92,5%), quản lý đa dạng sinh học và các khu bảo tồn trong cùng một bộ. Ngoại trừ Canada, Inđônêxia, Kênia và Cộng hoà Cata là các nước quản lý hai mảng này ở các bộ khác nhau. Tuy nhiên, đến tháng 10-2014, Inđônêxia cũng đã cải cách mô hình quản lý của mình bằng cách sáp nhập Bộ Môi trường và Bộ Lâm nghiệp thành Bộ Môi trường và Lâm nghiệp, theo đó, đa dạng sinh học và khu bảo tồn được quản lý chung bởi một bộ.

Trong số 37 quốc gia có quản lý đa dạng sinh học và khu bảo tồn trong cùng một bộ thì có 18 quốc gia (chiếm 49% của nhóm nước này và chiếm 45% tổng số mẫu nghiên cứu) có một cơ quan/đơn vị trong Bộ quản lý cả đa dạng sinh học và khu bảo tồn.

b) Quản lý động vật hoang dã

Các nước được nghiên cứu trong báo cáo này quản lý động vật hoang dã theo các mô hình rất khác nhau:

- 29 quốc gia (chiếm 72,5%)có Bộ Môi trường tham gia quản lý động vật hoang dã; 13 quốc gia (chiếm 32,5%) có cơ quan chịu trách nhiệm quản lý đa dạng sinh học đồng thời chịu trách nhiệm về quản lý động vật hoang dã.

- 7 quốc gia (chiếm 17,5%) có cơ quan chịu trách nhiệm quản lý khu bảo tồn đồng thời quản lý động vật hoang dã.

- 10 quốc gia (chiếm 25%) có cơ quan chịu trách nhiệm quản lý cả đa dạng sinh học và khu bảo tồn cũng đồng thời chịu trách nhiệm về quản lý động vật hoang dã.

- 6 quốc gia (chiếm 15%) có cơ quan chuyên trách về quản lý động vật hoang dã nằm trong Bộ Môi trường, tách biệt với quản lý đa dạng sinh học, lâm nghiệp và khu bảo tồn. Năm trong số sáu nước này có giá trị đa dạng sinh học rất cao (Braxin, Mêhicô, Ôxtrâylia, Ấn Độ và Philíppin). Nhật Bản là một ngoại lệ trong trường hợp này.

- Inđônêxia và Xingapo, trách nhiệm quản lý động vật hoang dã được chia sẻ giữa hai cơ quan/đơn vị. Tại Inđônêxia, một đơn vị chịu trách nhiệm về đa dạng sinh học và một đơn vị chịu trách nhiệm về các khu bảo tồn trên cạn cùng chia s trách nhiệm quản lý động vật hoang dã. Tại Xingapo, lĩnh vực này được chia sẻ quản lý bởi cơ quan quản lý khu báo tồn và cơ quan nông nghiệp và thú y.

- Ở Nigiêria và Peru, cơ quan quản lý rng đồng thời chịu trách nhiệm về quản lý động vật hoang dã.

c) Quản lý các nguồn gen

Có sự khác biệt rất lớn trong việc quản lý các nguồn gen giữa các quốc gia được nghiên cứu:

- Có 8 quốc gia (chiếm 20%), cơ quan quản lý đa dạng sinh học đông tnơi là cơ quan quản lý các nguồn gen.

- Có 10 quốc gia (chiếm 25%), nguồn gen không được quản lý tập trung bởi một cơ quan hoặc tổ chức ở cấp trung ương mà được quản lý bởi các cơ quan/đơn vị tương ứng khác nhau. Ví dụ, cơ quan chịu trách nhiệm quản lý rừng sẽ quản lý các nguồn gen về rừng; cơ quan chịu trách nhiệm về động vật hoang dã sẽ quản lý các nguồn gen về động vật hoang dã; cơ quan quản lý nông nghiệp sẽ quản lý các nguồn gen về cây trồng, V.V.. Trường hợp đáng chú ý là Trung tâm Cây và Giống cây trồng Thái Bình Dương - ngân hàng tế bào gốc, là nơi bảo tồn nguồn gen thực vật nông nghiệp của khu vực nam Thái Bình Dương. Lợi ích chính của sự hợp tác khu vực này là việc quản lý tập trung nhằm sử dụng tốt hơn các nguồn tài nguyên khan hiếm.

- Có 9 quốc gia (chiếm 22,5%) có cơ quan/đơn vị chuyên trách về quản lý nguồn gen. Những đơn vị này phân lớn nằm trong các cơ quan chịu trách nhiệm về quản lý đa dạng sinh học. Cũng giống như Trung tâm Cây và Giống cây trồng Thái Bình Dương, Ngân hàng gen Bắc Âu là một cơ sở đa quốc gia chịu trách nhiệm quản lý nguồn gen của Đan Mạch, Phần Lan, Aixơlen, Na Uy, Thụy Điển,... Tuy nhiên, Ngân hàng gen Bắc Âu lại quản lý tập trung tất cả các nguồn gen của các quốc gia thành viên. Cơ quan này được quản lý bởi Hội đồng Bộ trưởng các nước Bắc Âu, một cơ quan liên chính phủ có đại diện cấp bộ trưởng của từng quốc gia/vùng lãnh thổ.

- Có 4 quốc gia (chiếm 10%), Bộ Nông nghiệp chịu trách nhiệm quản lý nguồn gen. Ở 2 quc gia (chiếm 5%), quan lý nguồn gen là trách nhiệm của cơ quan quản lý các khu bảo tồn. Trong 5 quốc gia (chiếm 12,5%) nguồn gen được quản lý bởi một cơ quan chịu trách nhiệm về quản lý cả về đa dạng sinh học và khu bảo tồn.

Tại Nam Phi, nguồn gen được quản lý bởi một cơ quan quản lý các chương trình chung về môi trường trực thuộc Bộ Môi trường, cơ quan này tách biệt vói các cơ quan khác.

Tại Malaixia, cơ quan quản lý nguồn gen cũng đồng thời chịu trách nhiệm quản lý cả 2 lĩnh vực đa dạng sinh học và lâm nghiệp .

3. Bài học kinh nghiệm đi với Việt Nam

Thứ nhất, thiết lập một hệ thống quản lý khu bảo tôn thống nhất trực thuộc cùng một bộ là việc cần thiết. Theo đó, trách nhiệm quản lý về đa dạng sinh học cũng cần xem xét được hợp nhất như vậy sẽ giúp tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực quản lý khu bảo tồn. Việc này còn giúp củng cố hệ thống quản lý đa dạng sinh học của Việt Nam phù hợp với xu thế của thế giới hiện nay.

Thứ hai, thống nhất quản lý tập trung đa dạng sinh học, các khu bảo tồn và lâm nghiệp tại một bộ có thể tạo ra một cách tiếp cận chiến lược hơn để cân bằng giữa bảo tồn và sử dụng bền vững các tài nguyên sinh học. Các đơn vị trực thuộc cấp tnh và địa phương chịu trách nhiệm thực hin quan trắc và báo cáo (theo mô hình của Mêhicô, Braxin). Điều này cho phép quản lý hiệu quả hơn các loại địa hình, văn hóa và hệ sinh thái rất đa dạng của Việt Nam. Đề xuất này cũng được ng hộ thông qua phân tích các cấu trúc quản lý tập trung được áp dụng bởi các nước khu vực Mỹ Latinh trong nghiên cứu này, những quốc gia được công nhận là đi đầu trong công tác bảo tồn đa dạng sinh học.

Thứ ba, nhằm tăng các nguồn tài chính cho bảo tồn đa dạng sinh học, Việt Nam cần nghiên cứu khả năng áp dụng các sáng kiến đã được áp dụng thành công tại các quốc gia khác. Các cơ chế thích hợp nhất cần chú ý xem xét bao gồm việc tăng thuế và lệ phí đối với việc khai thác tài nguyên thiên nhiên và tăng mức phạt đối với các hành vi vi phạm làm nguy hại tới môi trường, và chuyển số tiền đó vào một quỹ ủy thác đa dạng sinh học cụ thể.

Thứ tư, để tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân trong công tác bảo tồn đa dạng sinh học, Việt Nam cần nghiên cứu đẩy mnh quan hệ đối tác kinh doanh đa dạng sinh học và đưa ra các khoản vay lãi suất thấp và giảm lãi suất cho các doanh nghiệp tham gia các dự án đa dạng sinh học hoặc thực hiện xuất sắc việc bảo vệ môi trường, hoặc đánh thuế cao đối với các doanh nghiệp thực hiện hoạt động bảo vệ môi trường yếu kém.

Thứ năm, Việt Nam cũng cần đẩy mạnh sự tham gia của cộng đồng trong bảo tồn đa dạng sinh học bằng cách phát triển ưu đãi về tài chính để khuyến khích các sinh kế thay thế vic khai thác tài nguyên thiên nhiên.

Đã xem 117 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành