Chủ nhật, 22 Tháng 10 2017 07:04

Một số vấn đề về việc sử dụng vốn viện trợ phát triển hình thức ODA

Trong những năm qua, đời sống kinh tế - xã hội của Việt Nam đã có sự cải thiện đáng kể, được cộng đồng quốc tế thừa nhận. Một trong những nhân tố quan trọng góp phần tạo nên thành tích đáng tự hào đó là do hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế đã được nâng cao cả về chất lượng và số lượng. Mạng lưới giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, hệ thống cung cấp điện, nước sạch, vệ sinh môi trường... được tập trung đầu tư mạnh mẽ từ mọi nguồn vốn trong và ngoài nước đã tạo ra một nền tảng chắc chắn cho kinh tế phát triển, nâng cao chất lượng đời sống của mọi tầng lớp nhân dân.

Tuy nhiên, là một nước nghèo, thực tế trong thời gian qua và trong những năm sắp tới, Việt Nam vẫn khó có thể tự đảm bảo được nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Chính vì vậy, huy động nguồn vốn đầu tư từ bên ngoài là rất quan trọng. Do đặc thù của việc đầu tư vào kết cấu hạ tầng kinh tế đòi hỏi nguồn vốn lớn trong khi thời gian thu hồi vốn chậm nên việc thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) là tương đôi khó khăn, hầu hết vốn nước ngoài cho lĩnh vực này là viện trợ phát triển chính thức (ODA).

Kết cấu hạ tầng kinh tế là điều kiện hết sức quan trọng cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia nói chung, mỗi ngành kinh tế - xã hội nói riêng. Do đó, ngày nay trên thế giới, ngoài các chỉ tiêu GDP, GNP, chỉ số phát triển con người (HDI), các chỉ tiêu về giao thông hiện đại, cung cấp điện, nước sạch, thông tin liên lạc, y tế, giáo dục... theo đầu người cũng là những thước đo trình độ phát triển của một nước. Có kết cấu hạ tầng kinh tế đồng bộ và hiện đại, nền kinh tế mới có thể tăng trưởng cao và ổn định, đặc biệt trong xu thế toàn cầu hóa kinh tế hiện nay.

Muốn xây dựng được một hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế đồng bộ và phát triển đòi hỏi nhiều yếu tố, trong đó yếu tố quan trọng là nguồn vốn lớn. Đối với các nước đang phát triển nói chung và Việt Nam nói riêng, tiến hành công nghiệp hóa, hiện đại hóa từ điểm xuất phát thấp, nền kinh tế ở tình trạng nghèo nàn, lạc hậu, năng suất lao động thấp, tích lũy từ nội bộ nền kinh tế chưa nhiều... thì việc thu hút vốn nước ngoài, nhất là viện trợ phát triển chính thức (ODA), để phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế rất được coi trọng, bởi so với các nguồn vốn khác, ODA có khá nhiều ưu thế.

Tuy nhiên, trên phạm vi toàn cầu, nhu cầu về ODA luôn có chiều hướng gia tăng, trong khi đó lượng cung ODA có xu hướng giảm liên tục trong những thập kỷ gần đây và dự báo sẽ còn tiếp tục giảm vào những thập niên đầu thế kỷ XXI. Hơn nữa, sử dụng ODA như con dao hai lưỡi, nếu sử dụng không hợp lý thì ODA không những không tạo ra kết cấu hạ tầng có hiệu quả, mà lại làm tăng nợ nần, làm trầm trọng thêm tình hình kinh tế - xã hội ở những nước tiếp nhận nguồn vốn này.

Khi đặt vấn đề viện trợ, một yếu tố quan trọng là việc sử dụng vốn viện trợ của nước nhận viện trợ phải phù hợp với mục đích, tiêu chí của bên viện trợ. Do vậy, để có thể nhận và thu hút được ODA từ các nước phát triển, ngoài yếu tố là đồng minh thì các nước đang phát triển cần phải có những chiến lược phát triển cụ thể, và có những điểm tương thích với các chính sách cho viện trợ từ các chủ thể viện trợ. Đồng thời, có một thể chế đủ mạnh để có khả năng tiếp nhận, quản lý và sử dụng hiệu quả lượng ODA được cung cấp.

Do những lý do  về thay đổi cục diện thế giới sau năm 1990, cùng với thành tựu kinh tế đạt được, phương thức và cách thức viện trợ nước ngoài cũng thay đổi rõ rệt. Thế giới từ hai cực chuyển thành một thế giới cùng hợp tác phát triển: viện trợ sẽ không còn bị hạn chế bởi các mục tiêu chiến lược, do đó nó sẽ có khả năng đạt hiệu quả cao hơn nhằm đáp ứng mục tiêu cơ bản là tăng trưởng dài hạn và giảm nghèo. Bên cạnh đó, xu hướng cải cách kinh tế đã lan rộng trên phạm vi toàn thế giới ở các nước đang phát triển. Do vậy, ngày càng nhiều nước nghèo ban hành những chính sách tương đối tốt và viện trợ được nhằm vào những nước cải cách có thu nhập thấp này để có thể có tác động lớn tới tăng trưởng và giảm nghèo. Trong khi đó, với tình hình ngân sách eo hẹp và dòng vốn tư nhân gia tăng, các nhà tài trợ rõ ràng đang cân nhắc lại tầm quan trọng và giá trị của viện trợ nước ngoài.

Bên cạnh đó, thực tế cho thấy, việc thiếu nguồn vốn phát triển hạ tầng cơ sở không quá quan trọng bằng việc nâng cao năng lực trong việc hoạch định chính sách, xây dựng thể chế và cung cấp các dịch vụ công cộng. Điều này đã cho thấy viện trợ phát triển nên chú trọng chủ yếu vào việc hỗ trợ cho các thể chế và các chính sách phù hợp chứ không phải để cấp vốn (một trong những trọng tâm của cải cách chính sách viện trợ). Vì vậy mà ngày nay, chiến lược phát triển, thể chế của nước tiếp nhận đang được coi là một nhân tố quan trọng, một trong những yếu tố cạnh tranh có ảnh hưởng quyết định tối khả năng thu hút cũng như hiệu quả sử dụng viện trợ.

Do đó, việc thu hút ODA  đặt ra vấn đề đối với các nước nhận viện trợ trong việc quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn nhằm đạt được kết quả tối ưu nhất.

Vì ODA là một hình thức cho vay dài hạn với phần ưu đãi không hoàn vốn từ 25-35% tùy từng điều kiện cụ thể, do vậy, nếu nước nhận viện trợ sử dụng và quản lý không hiệu quả nguồn vốn này thì một mặt ảnh hưởng tới quan hệ giữa hai bên, mặt khác là một gánh nặng với ngân sách quốc gia trong tương lai. Hơn nữa, việc thu hút ODA của các nước nghèo sẽ bị ảnh hưởng do uy tín trên trường quốc tế bị giảm sút.

Kinh nghiệm rút ra từ hoạt động tài trợ quốc tế cho thấy, “ý thức làm chủ” hay sự chủ động tiếp nhận, sử dụng các khoản tài trợ của các nước tiếp nhận là điều kiện cần thiết cho sự thành công của các khoản tài trợ.

ODA là nguồn vốn vay nợ nước ngoài được ưu đãi song việc sử dụng ODA đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế lại dễ bị thất thoát và sai sót về kỹ thuật. Vì vậy, hiệu quả sử dụng ODA vào lĩnh vực này không những phụ thuộc vào kết quả đàm phán các điều kiện vay vốn hay chất lượng nguồn vốn, mà còn phụ thuộc vào việc sáng suốt lựa chọn dự án, cách thức quản lý và thực hiện dự án. Tất cả các yêu cầu trên đòi hỏi một sự chủ động thực sự của nước tiếp nhận trong việc lập và thực thi kế hoạch thu hút và sử dụng ODA phù hợp với yêu cầu phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, trước hết hướng vào những lĩnh vực cần ưu tiên.

Sự chủ động trong tiếp nhận, sử dụng ODA được thể hiện ở việc nước tiếp nhận chủ động trong việc hoạch định chiến lược sử dụng ODA, xác định được mức ODA cần tiếp nhận, chuẩn bị cơ cấu vốn đối ứng và đảm bảo các điều kiện cần thiết cho việc thực thi các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế sử dụng ODA. Sự chủ động đó giúp các nước này tránh được tình trạng chồng chéo trong sử dụng ODA, lượng hoá được kết quả mà họ sẽ đạt được, mức nợ phải trả và khả năng trả nợ... tránh để lại gánh nặng nợ nần cho các thế hệ mai sau.

Xây dựng chiến lược và quy hoạch sử dụng ODA vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế bao gồm hình thành hệ thống các quan điểm, các chỉ tiêu và các giải pháp chủ yếu được lựa chọn một cách có căn cứ khoa học nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra với hiệu quả cao nhất.

Chiến lược và quy hoạch xác định cả về mặt định tính và định lượng việc thu hút và sử dụng ODA, nghĩa là xác lập các chỉ số về chất lượng nguồn vốn ODA, nhu cầu vốn ODA, địa chỉ sử dụng vốn ODA... nhờ đó mà việc sử dụng ODA vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế được đảm bảo về mặt hiệu quả.

Môi trường kinh tế - xã hội, chính sách và thể chế của nước tiếp nhận có ảnh hưởng lớn tới hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA. ở hầu hết những quốc gia có môi trường, chính sách và thể chế yếu kém, viện trợ tác động rất ít tới phát triển.

Những bằng chứng về mối quan hệ giữa viện trợ, quản lý và phát triển đã chỉ ra rằng, tại các quốc gia có sự quản lý vĩ mô tốt và thể chế nhà nước hiệu quả thì 89% các dự án sử dụng vốn ODA là thành công với tỷ lệ hoàn vốn cao. Tại những quốc gia có hệ thống chính sách và thể chế yếu kém, con số tương ứng chỉ đạt có 49% .

Một nước có môi trường, thể chế và chính sách hiệu quả là một nước mà ở đó có một hệ thống pháp quyển đủ mạnh, điều chỉnh có hiệu quả các hành vi xã hội, bộ máy nhà nước trong sạch, mức độ tham nhũng được kiểm soát; lạm phát trong mức độ cho phép, thặng dư ngân sách và mở cửa thương mại.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, thất bại trong sử dụng ODA có nhiều nguyên nhân, nhưng một trong những nguyên nhân đó là năng lực quản lý yếu kém và việc lựa chọn mô hình quản lý không phù hợp.

Năng lực quản lý vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế thể hiện khả năng tổ chức, thực hiện các dự án kết cấu hạ tầng sử dụng nguồn vốn ODA. Năng lực này một mặt phản ánh trực tiếp khả năng hoàn thành công việc của các ban quản lý dự án, của chủ đầu tư, mặt khác phản ánh mối quan hệ ngang, dọc giữa các cơ quan có liên quan trong việc điều phối, tổ chức thực hiện các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế sử dụng vốn ODA. Việc phối hợp trong quản lý, điều hành quá trình thực hiện dự án phụ thuộc vào sự lựa chọn mô hình quản lý. Nếu mô hình quản lý không phù hợp thì sẽ dẫn đến tình trạng có những hoạt động quản lý bị chồng chéo hoặc có những khâu bị bỏ ngỏ. Ngược lại nếu lựa chọn được mô hình quản lý phù hợp thì hoạt động quản lý sẽ diễn ra một cách nhịp nhàng, ăn khớp nhau giữa các công đoạn hay các khâu công việc khác nhau, làm cho dự án được vận hành trôi chảy và đạt kết quả tốt đẹp.

Việc thu hút và sử dụng ODA có liên quan trực tiếp tới cả bên cung cấp ODA và bên tiếp nhận nguồn vốn này, không chỉ dừng ở khâu đàm phán, ký kết các điều khoản vay ODA mà nó diễn ra ở hầu khắp các công đoạn của dự án. Thông thường mỗi công đoạn của dự án đều gắn với những điều khoản thỏa thuận giữa hai bên. Ví dụ, trong khâu đàm phán để ký kết điều ước về các khoản vay ODA thì bên cung cấp ODA và bên tiếp nhận ODA phải thoả thuận được mức tài trợ cho dự án, mức vốn đối ứng, các thiết kế kỹ thuật và dự toán tài chính của dự án... Còn trong quá trình thực hiện dự án, khi giải quyết những vướng mắc nảy sinh, cũng cần có sự thương thuyết giữa bên cung cấp ODA với bên tiếp nhận ODA. Do vậy, khi xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế sử dụng ODA sẽ phát sinh nhiều vấn đề phức tạp về thiết kế, thi công, cần có sự phối hợp giữa bên cung cấp ODA với bên sử dụng ODA mới giải quyết được. Điều này một mặt đảm bảo cho các điều khoản đã ký kết giữa các bên được thực hiện nghiêm túc, mặt khác làm cho việc thực hiện dự án được diễn ra một cách thuận lợi, đúng tiến độ và đạt kết quả cao.

Đối với Việt Nam, từ khi nối lại quan hệ cấp vốn ODA với cộng đồng quốc tế, năm 1993 đến nay, Việt Nam đã và đang sử dụng nhiều vốn ODA vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế. Nguồn vốn này đã có những tác động tích cực trên nhiều phương diện đối với việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - lĩnh vực mà vốn ODA chiếm tới hơn 40% tổng đầu tư của toàn xã hội. Tuy vậy, quá trình thu hút và sử dụng nguồn vốn này cũng đã bộc lộ không ít những vấn đề cần giải quyết và tạo nên những dư luận xã hội không tốt. Thực trạng đó cho thấy việc đánh giá lại quá trình tiếp nhận và sử dụng ODA vào xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế ở Việt Nam là việc làm cần thiết và cấp bách. Một mặt, nhằm tìm ra những giải pháp thích hợp để tăng thu hút ODA và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này, mặt khác, nhằm kiểm soát một cách tốt nhất hạn mức vay và trả nợ nước ngoài (chủ yếu là ODA), hướng tới sự bền vững trong hoạt động tài chính quốc gia. Mặt khác, việc quan tâm của Việt nam trong giai đoạn tới là tăng cường phát triển nội lực, thực hiện phát triển vững chắc, giai đoạn hoàn vốn của Việt Nam đối với ODA đã tới, muốn cho ngân khố quốc gia được ổn định và tăng cường thì vấn đề không chỉ dựa vào vốn viện trợ bên ngoài mà sự phát triển tự thực lực bản thân và quản lý cũng như sử dụng hiệu quả vốn đầu tư trực tiếp, vốn vay viện trợ là điều tất yếu. Vấn đề của Việt nam trong giai đoạn này là tăng cường hơn nữa tăng trưởng bền vững, năng lực tư duy của lãnh đạo các cấp, hoạch định chính sách, chiến lược phát triển đúng định hướng và xu thế phát triển chung của thế giới cũng như vấn đề sử dụng hợp lý, hiệu quả nguồn tài nguyên thiên nhiên song song với việc bảo vệ môi trường

Đã xem 458 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành