Thứ năm, 16 Tháng 11 2017 03:53

Kinh nghiệm quốc tế trong cải cách cơ chế giáo dục

Vấn đề cơ bản của cải cách cơ chế giáo dục là ai đứng ra dạy học, quản lý ra sao. Hạt nhân của vấn đề là phương thức bố trí tài nguyên nào có lợi nhất cho phát triển bền vững sự nghiệp giáo dục và phát triển bền vững của toàn xã hội. Cải cách và đổi mới thể chế giáo dục là nội dung và động lực quan trọng của hiện đại hóa giáo dục. Phạm vi đề cập của cải cách thể chế giáo dục rất rộng, trọng điểm là cải cách thể chế mở trường, lớp, cải cách cơ chế đầu tư giáo dục, cải cách quản lý vĩ mô và cải cách quản lý của chính các cơ sở đào tạo. Trong cải cách thể chế giáo dục, cần nhận thức và xử lý đúng đắn mối quan hệ giữa vai trò của chính quyền và vai trò của thị trường, vạch rõ hơn nữa trách nhiệm của chính quyền, trường học và xã hội, tìm kiếm sự cân bằng, hài hòa giữa hiệu quả và công bằng, xây dựng cơ chế quản lý và cơ chế mở trường, lớp thích ứng với thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, thỏa mãn có hiệu quả nhu cầu đáp ứng dịch vụ công của toàn xã hội, phát triển bền vững.

Cách làm cơ bản của quốc tế trong cải cách cơ chế giáo dục

Trong rất nhiều vấn đề cơ bản của cải cách cơ chế giáo dục, cải cách cơ chế giáo dục trên phạm vi toàn thế giới có thể cung cấp cho chúng ta rất nhiều gợi ý quan trọng. Xét từ góc độ sự hình thành và hoàn thiện của cơ chế giáo dục quốc dân hiện đại, cuộc cải cách cơ chế giáo dục trên thế giới với quá trình thực hiện trên 200 năm, đặc biệt là cải cách cơ chế giáo dục đang được triển khai hiện nay đã sử dụng một số biện pháp chủ yếu sau:

Thứ nhất, kiên trì tính công bằng của giáo dục hiện đại. Xét về căn bản, cơ chế giáo dục hiện đại chính là cơ chế giáo dục quốc dân. Cho dù giáo dục quốc dân có nội hàm rất rộng, nhưng nội hàm cơ bản của nó chính là giáo dục công. “Giáo dục quốc dân hay còn gọi là “giáo dục công”, nó chỉ sự giáo dục trong nhà trường mà một quốc gia thực hiện cho nhân dân (hay công dân) nước mình”. Nội hàm của khái niệm “công” ở đây cũng rất phong phú, cách giới hạn phạm vi của nó cũng tương đối phức tạp, nhưng hàm nghĩa cơ bản nhất của nó là “thuộc về xã hội, là tài sản chung, được dùng chung”. Nhà nước cung cấp cho mình dịch vụ giáo dục công, đây là đặc trưng cơ bản của cơ chế giáo dục quốc dân hiện đại. Cung cấp dịch vụ giáo dục cho nhân dân lại là chức năng cơ bản của nhà nước hiện đại.

Cơ chế giáo dục quốc dân là hiện tượng mới dần được hình thành và phát triển từ sau thời cận đại. Xét trên nhiều phương diện, nó dần phát triển cùng với sự hình thành, xây dựng của nhà nước hiện đại. Khi thời kỳ Trung cổ gần kết thúc, một số nhân vật lãnh tụ cùng với các nhân sĩ trong xã hội khi phác thảo mô hình xã hội lý tưởng đã đưa ra chủ trương, tư tưởng nhà nước tiến hành giáo dục quốc dân, đứng ra đảm nhiệm việc giáo dục thiếu niên nhi đồng. Nửa sau thế kỷ XVIII, một số quốc gia đã bắt đầu chú trọng tới xây dựng cơ chế giáo dục quốc dân. Năm 1717, nước Đức đã bắt đầu mở các trường công lập tại vùng nông thôn. Tới năm 1794, trong luật pháp lúc đó, Đức đã quy định: Trường học và trường đại học là cơ cấu quốc gia, phụ trách việc dạy cho thanh niên những thông tin hữu ích và các tri thức khoa học. Sau “Đại cách mạng” năm 1789, nước Pháp bắt đầu xây dựng cơ chế giáo dục công lập chung cho mọi công dân, thành lập phổ biến các trường trung học và đại học, biến giáo dục trung học và giáo dục cao đẳng, đại học trở thành trách nhiệm của quốc gia. Sau năm 1870, nước Anh đã bắt đầu xây dựng các trường công. Trong quá trình lãnh đạo phong trào công nhân, Các Mác và Ph. Ănghen đã rất quan tâm tới tình hình giáo dục của con em giai cấp công nhân, chú trọng tới xây dựng hệ thống giáo dục quốc dân. Trong Tuyên ngôn của Đảng Cộng sản năm 1848, Các Mác và Ph. Ănghen đã coi thực hiện giáo dục công là một trong những nguyên tắc cơ bản của xã hội hiện đại. Từ giữa thế kỷ XIX cho tới Chiến tranh thế giới thứ hai, các quốc gia phát triển tại Âu - Mỹ đã liên tiếp thông qua pháp luật, quy định xây dựng cơ chế giáo dục quốc dân hiện đại.

Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, cơ chế giáo dục quốc dân hiện đại được tiếp tục phát triển, hoàn thiện trên phạm vi toàn thế giới. Ngay từ năm 1944, nước Anh đã công bố Luật giáo dục, tuyên bố nhà nước thực hiện cơ chế giáo dục công. Luật này quy định: “Nhà đương cục địa phương có trách nhiệm bảo đảm cho việc thành lập các trường học ở bậc cơ sở và bậc trung học... Phụ trách việc mở đủ các trường học trong phạm vi mình phụ trách... Nếu các trường mở trong một khu vực nào đó không cung cấp đầy đủ cơ hội giáo dục cho học sinh trong vùng về số lượng, thiết bị dạy học hoặc tính chất của trường, không thể căn cứ theo độ tuổi, năng lực, trí tuệ của học sinh để cung cấp cho học sinh các bài học mà các em mong muốn trong các thời hạn học tập khác nhau, bao gồm cả nội dung thực hành và huấn luyện mà các em cần học, thì có thể nhận định rằng, khu vực đó chưa có đủ trường học”. Sau khi kết thúc Chiến tranh thế giới thứ hai, trong Luật giáo dục cơ bản, Nhật Bản có quy định: “Các trường học được pháp luật công nhận là các trường học mang tính chất công cộng, do đó, ngoài nhà nước hay các đoàn thể công cộng ra, chỉ có những pháp nhân do pháp luật quy định mới được phép mở trường học”. Giao cho giáo dục đặc tính công cộng đồng thời kiên định đặc tính này, đây là gợi ý quan trọng nhất mà lịch sử hình thành và phát triển cơ chế giáo dục thế giới đem đến cho chúng ta.

Trong giai đoạn hiện nay, các quốc gia có trình độ phát triển kinh tế và chế độ xã hội khác nhau phần lớn ủng hộ việc phát triển các loại hình nhà trường tư thục, nhưng vẫn kiên trì địa vị chủ đạo của hệ thống trường công, đặc biệt là đối với giai đoạn giáo dục tiểu học và trung học. Các trường trung học, tiểu học trong xã hội phương Tây chủ yếu do giáo hội đứng ra thành lập, là cơ cấu công ích. Rất nhiều trường đại học tư thục tại phương Tây có lịch sử thành lập trường từ rất sớm, nó đã có lịch sử tồn tại hàng trăm năm trước khi có sự ra đời của cơ chế giáo dục quốc dân. Các nhà trường này đã hình thành nên truyền thống dạy học thể hiện yêu cầu công ích của xã hội và có uy tín rất lớn về mặt học thuật.

Thứ hai, kiên trì nguyên tắc do các pháp nhân công cộng hoặc pháp nhân công ích đứng ra cung cấp dịch vụ giáo dục công. Sự nghiệp giáo dục công có địa vị và tác dụng vô cùng quan trọng đối với một quốc gia hiện đại. Vậy rút cuộc tổ chức, cơ cấu nào nên đứng ra cung cấp dịch vụ giáo dục công? Kinh nghiệm của các quốc gia phát triển cho chúng ta biết rằng, cần do pháp nhân công cộng hoặc pháp nhân công ích đứng ra cung cấp dịch vụ giáo dục công, có như vậy mới có thể bảo đảm một cách có hiệu quả tính chất của loại hình dịch vụ công này.

Nhật Bản là quốc gia đầu tiên tại châu Á thông qua mô hình kinh tế lấy định hướng của nhà nước làm chủ đạo để thực hiện tăng trưởng kinh tế tốc độ cao, cũng là quốc gia đã đem kết hợp một cách nhuần nhuyễn giữa kinh tế thị trường với phát triển giáo dục, thực hiện thành công chiến lược phát triển giáo dục đi trước, làm tiền đề cho sự phát triển kinh tế - xã hội theo sau. Cách làm cơ bản của Nhật Bản là: Lấy các pháp nhân công cộng do chính phủ thành lập hoặc các pháp nhân công ích do các tổ chức nhân dân lập ra làm chủ thể hành vi cho sự nghiệp công ích xã hội. Khi đó, trường công lập sẽ là một pháp nhân công cộng, còn trường tư thục sẽ được coi là một pháp nhân công ích. Giáo dục trung học, tiểu học và một phần lớn giáo dục đại học hầu hết đều do các pháp nhân công cộng do chính phủ thành lập đứng ra chịu trách nhiệm, nhân viên làm việc trong các cơ sở đào tạo dạng trên về cơ bản đều là các công chức chính quyền. Đặc điểm tổ chức và vận hành của những cơ cấu chịu trách nhiệm tổ chức, quản lý trường công lập nói trên cũng gần giống như mọi cơ cấu chính quyền khác: việc thành lập, giải tán hay sáp nhập các cơ sở này đều phải do chính phủ quyết định; người đứng đầu các cơ sở này phải do cơ quan chủ quản của chính quyền bổ nhiệm; hoạt động nghiệp vụ thực hiện theo kế hoạch của chính quyền, đồng thời chịu sự quản lý, giám sát của cơ quan chủ quản; ngân sách nhà nước bảo đảm chắc chắn nguồn đầu tư kinh phí cho hoạt động của các trường này, đồng thời chính quyền còn đem gộp kinh phí cho các trường vào dự toán ngân sách công; các cơ sở giáo dục công trên không được tiến hành các hoạt động thu lời; nếu trong một tình huống nào đó, các cơ sở trên có thu nhập, nguồn thu nhập đó phải được nộp vào ngân sách nhà nước, thực hiện quy trình phân tách nghiêm ngặt giữa thu và chi của cơ sở giáo dục công. Ngưòi đứng ra thành lập các cơ sở đào tạo tư thục trước tiên phải làm thủ tục hiến tặng, đem hiến toàn bộ tài sản trường số do mình đầu tư làm tài sản chung của xã hội, không được giữ các tài sản đó làm tài sản cá nhân, có như vậy trường học mới được đăng ký hoạt động, đồng thời mới được hưởng ưu đãi miễn thuế đối với một cơ cấu công ích. Lợi nhuận thu được từ các trường tư thục buộc phải dùng toàn bộ vào phát triển nhà trường. Nếu do một nguyên nhân nào đó nhà trường dừng giảng dạy, tài sản của trường sẽ thuộc về một tổ chức công ích xã hội nào đó khác.

Cuối thập niên 80, đầu thập niên 90 của thế kỷ XX, Liên Xô và một số quốc gia khu vực Đông Âu nổ ra cuộc biến đổi mô hình xã hội, phần lớn các quốc gia này đều thực hiện bước chuyển từ nền kinh tế kế hoạch sang kinh tế thị trường. Cơ sở kinh tế của các quốc gia này đã phát sinh sự thay đổi sâu sắc, nhưng các đơn vị sự nghiệp của xã hội về cơ bản vẫn giữ được tính chất công của mình. Ba Lan là quốc gia lớn nhất thực hiện bước chuyển từ nền kinh tế kế hoạch sang kinh tế thị trường. Trong cải cách cơ chế bảo đảm xã hội và cải cách sự nghiệp công ích xã hội, cách làm của Ba Lan đã thu hút ngày một nhiều hơn sự chú ý của thế giới. Cách làm cải cách sự nghiệp xã hội, đặc biệt là sự nghiệp giáo dục của Ba Lan về cơ bản bao gồm mấy điểm sau:

Thứ nhất, đối với sự nghiệp giáo dục trung học, tiểu học, loại hình đào tạo liên hệ trực tiếp tới lợi ích căn bản của công chúng, vẫn do chính phủ trực tiếp đứng ra tổ chức. Việc thành lập, giải tán, sáp nhập các cơ sở này vẫn phải do chính quyền quyết định, người lãnh đạo cơ cấu giáo dục nêu trên do cơ quan chủ quản của chính quyền bổ nhiệm. Cơ sở giáo dục trên phải vận hành theo mục tiêu do chính quyền xác định, đồng thời chịu sự quản lý, giám sát của chính quyền. Ngân sách chính phủ bảo đảm đầu tư kinh phí hoạt động cho các tổ chức này đồng thời đem gộp chúng vào dự toán ngân sách nhà nước, về nguyên tắc, những cơ sở này không được phép có nguồn thu tự thân của mình dù dưới bất cứ hình thức gì. Nếu trong tình huống đặc thù nào đó, các cơ sở giáo dục này có được thu nhập, toàn bộ số thu nhập trên phải được giao nộp ngân sách nhà nước, thực hiện tách bạch nghiêm ngặt giữa thu và chi. Xét một cách tổng thể, phương thức tổ chức cơ bản của các cơ sở này không có sự khác biệt rõ rệt so với trước khi cải cách.

Thứ hai, đối với các trường đại học, cao đẳng được giao quyền tự chủ khá lớn trong dạy học, về cơ bản được sắp xếp, vận hành theo mô hình tổ chức của một cơ sở kinh doanh. Xét về địa vị pháp lí, trường đại học đều được coi là pháp nhân độc lập có thể tự quyết định việc thành lập các cơ sở nội bộ của mình như khoa, phân viện trực thuộc, tự quyết định kế hoạch dạy học, kế hoạch đào tạo, tự quyết định việc thuê tuyển và trả lương cho nhân viên, tự quyết định về công tác quản lý tài chính và các công việc nội bộ liên quan đến hoạt động nghiệp vụ khác. Các trường đại học, cao đẳng đã chuyển đổi mô hình huy động vốn hoạt động từ nhận nguồn ngân sách do chính phủ cấp trong giai đoạn kinh tế kế hoạch sang lấy hỗ trợ tài chính của chính quyền làm nền tảng, thông qua nhiều kênh khác để thu hút vốn. Hỗ trợ tài chính của chính phủ vẫn là nguồn thu chủ yếu của trường đại học, đối với các hoạt động nhằm tăng thu nhập khác của nhà trường, chỉ cần nguồn thu đó được dùng để phát triển sự nghiệp giáo dục, chính quyền sẽ cho hưởng ưu đãi miễn thuế.

Thứ ba, tích cực bồi dưỡng phát triển các cơ sở phi doanh lợi nhân dân, cổ vũ các lực lượng xã hội tham gia xây dựng sự nghiệp giáo dục lấy đó làm nguồn bổ sung cho chức năng xã hội của chính quyền.

Thứ tư, kiên trì xuất phát từ cơ chế để bảo đảm tính phi lợi nhuận của giáo dục. Một nguyên tắc cơ bản trong phát triển sự nghiệp giáo dục của quốc tế là tính phi lợi nhuận. Không chỉ các trường công lập không được phép lấy thu lợi làm mục đích dạy học mà ngay cả các trường tư thục cũng như vậy.

Có ba tiêu chí cơ bản để đánh giá cụ thể về “tính phi doanh lợi”: thứ nhất, tôn chỉ của cơ sở giáo dục không được phép lấy doanh lợi làm mục đích; thứ hai, lợi nhuận của tổ chức không được dùng để phân chia cho các thành viên của nó; thứ ba, tài sản của tổ chức không được chuyển thành tài sản của cá nhân dù dưới bất cứ hình thức nào. Chỉ có kiên trì tính phi lợi nhuận của giáo dục mới có thể bảo đảm hoặc nâng cao tính công cộng của sự nghiệp giáo dục, đưa nó phục vụ tốt hơn lợi ích công cộng, ở nước ngoài, các trường tư thục và các cơ sở phi doanh lợi khác đứng ra mở trường theo đúng nguyên tắc kiên trì tính phi doanh lợi đều được gọi chung dưới các tên gọi như: “Cơ quan phi doanh lợi”, “Cơ quan công cộng phi chính phủ”, “Tổ chức thứ ba”. Trong cuốn sách Hệ thống hoạch toán kinh tế quốc dân do Liên hợp quốc, Ngân hàng Thế giới, Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế thế giới cùng biên soạn, các thực thể xã hội được chia làm bốn loại: thứ nhất, công ty; thứ hai, các tổ chức gần giống như công ty; thứ ba, các tổ chức phi doanh lợi; thứ tư, cơ cấu chính phủ. Các tổ chức phi doanh lợi với vai trò là “Tổ chức thứ ba” có những tính chất và đặc trưng chủ yếu sau: 1) Cung cấp dịch vụ mang tính công ích cho xã hội; 2) Do nhân dân quyết định và sử dụng, không lấy doanh lợi làm mục đích; 3) Đãi ngộ của nhân viên trong tổ chức không được vượt quá thu nhập của những người có hoàn cảnh làm việc tương tự, thực hiện chức trách tương tự, làm nhiệm vụ tương đương; 4) Được hưởng chính sách ưu đãi thuế của nhà nước bao gồm những thuế thu nhập; 5) Chịu sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của xã hội, có cơ chế quản lý, giám sát tài chính tương ứng; 6) Tài sản của các tổ chức này mang tính đặc thù, quyền sở hữu của các cơ sở phi doanh lợi không được phép đem tư hữu hóa, tài sản không được phép đem giao dịch trên thị trường. Do các tính chất và đặc trưng nêu trên của cơ sở phi doanh lợi, chúng có tác dụng vô cùng to lớn trong phát triển sự nghiệp công ích, vì thế, rất nhiều quốc gia phát triển đã sử dụng hình thức tổ chức của cơ sở phi doanh lợi để phát triển sự nghiệp giáo dục. Thông thường các trường công lập mang tính chất công, còn các trường tư thục ngay khi mới được thành lập đã không hề hoặc rất ít mang tính chất công cộng, phải dựa trên một cơ chế nhất định để nâng cao tính chất công cộng của mình. Ngay trong Điều 1, Chương 1 Luật trường tư thục của Nhật Bản, khi giải thích về mục đích đặt ra luật này, Nhật Bản đã tuyên bố rõ ràng: “Mục đích của luật này là xuất phát từ đặc tính của trường tư thục, tôn trọng tính tự chủ của các trường này, nâng cao tính công cộng của chúng, mưu cầu sự phát triển lành mạnh của tổ chức”. Tại Nhật Bản, cá nhân không được đứng ra tổ chức việc dạy học. Chỉ sau khi cá nhân đã làm thủ tục hiến tặng cơ sở đào tạo, xây dựng nên một cơ sở công ích, họ mới có thể xin phép mở trường tư thục theo trình tự đã quy định. Luật trường tư thục hoặc luật thuế của các quốc gia bao gồm Nhật Bản, Anh, Pháp, Hàn Quốc đều quy định một số điều kiện bắt buộc đối với trường tư thục. Các quy định tương đối quan trọng trong số đó bao gồm: nhà trường buộc phải được xây dựng thông qua hoạt động quyên tặng vốn, người quyên tặng tiền không được nhận trở lại bất cứ một khoản báo đáp nào, không được phân chia lợi nhuận, khi nhà trường giải thể hay ngừng dạy học, tài sản của nhà trường không được phép giao cho một cá nhân hay tổ chức mang tính kinh doanh nào đó sở hữu, nhà trường cũng bị dừng không được hưỏng ưu đãi miễn thuế khác.

 Tại Mỹ, bất kể là trong giai đoạn giáo dục trung học, tiểu học hay giai đoạn giáo dục cao đẳng, đại học, đều có một số lượng trường tư thục nhất định. Người đứng ra thành lập các trường tư thục này phần lớn đều là quyên góp tiền để mở trường dạy học, họ coi giáo dục là một sự nghiệp công ích xã hội hay một hoạt động từ thiện không yêu cầu bất cứ một khoản báo đáp nào. Tích lũy của các trường này được dùng để tái phát triển. Tại Mỹ cũng tồn tại một số lượng nhất định các trường tư thục mang tính kinh doanh, phần lớn đây là các cơ sở bồi dưỡng, dạy nghề (ví dụ như lớp dạy làm đẹp tóc, nấu ăn...) và một số ít các nhà trẻ. Các trường học này phải nộp thuế lợi tức và thuế tài sản, được gọi là các trường nộp thuế. So với các trường phi kinh doanh, chính quyền kiểm soát ngặt nghèo hơn nhiều trong phê chuẩn và quản lý các trường tư thục mang tính kinh doanh. Quản lý tài chính trong các trường tư thục ở Mỹ được tiến hành dưới chế độ kiểm toán vô cùng chặt chẽ của toàn xã hội Mỹ. Quản lý tài chính của các trường tư thục ở Mỹ đều do các công ty tài chính đảm nhiệm, tất cả các khoản thu chi, kinh phí đều có ghi chép xác thực, cụ thể, đồng thời được các cơ sở kiểm toán tiến hành kiểm toán đột xuất. Chính do các quốc gia theo nền kinh tế thị trường có hệ thống quản lý tương đối hoàn thiện và khung cơ chế pháp luật chặt chẽ, các trường công lập tại đây mới có thể được giữ lại, đồng thời có sự phát triển mạnh trong quá trình nhà nước xây dựng hệ thống giáo dục quốc dân, trở thành một bộ phận cấu thành quan trọng không thể xem nhẹ trong hệ thống giáo dục quốc dân.

Đã xem 60 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành