. Khái niệm

Do sự khác biệt trong thực tiễn hoạt động quản lý nợ của mỗi nước cũng như như hoạt động theo dõi, giám sát nợ công của các tổ chức tài chính khu vực và quốc tế, có nhiều cách định nghĩa khác nhau về nợ công (còn gọi là nợ nhà nước hay nợ chính phủ). Đa số các khái niệm đều coi nợ công là khoản nợ mà trách nhiệm chi trả khoản nợ đó thuộc về chính phủ một quốc gia. Nợ công cùng với nợ tư nhân hợp thành nợ quốc gia, là toàn bộ các khoản phải trả của một thời kỳ nhất định¹.Theo luật quản lý nợ công năm 2009 của việt nam, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương;

Nợ chính phủ: Khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh chính phủ hoặc các khoản vay khác do bộ tài chính ký kết, phát hành ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm các khoản nợ do Ngân hàng nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.

Nợ được chính phủ bảo lãnh khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được chính phủ bảo lãnh.

Nợ chính quyền địa phương: khoản nợ do ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc cấp thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành.

Theo định nghĩa của ngân hàng thế giới (WB) được đưa ra năm 2002, nợ công là nghĩa vụ nợ của bốn nhóm chủ thể bao gồm

1. Nợ của chính phủ trung ương và các bộ, ban ngành trung ương
2. Nợ của các cấp chính quyền địa phương.
3.  Nợ của ngân hàng trung ương.
4. Nợ của các tổ chức độc lập mà chính phủ sở hữu trên 50% vốn hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của chính phủ hoặc chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ nếu tổ chức đó vỡ nợ.

Theo định nghĩa của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) công bố năm 2010, nợ công được hiểu là nghĩa vụ trả nợ của khu vực công trong đó, khu vực công bao gồm khu vực chính phủ và các tổ chức công. Theo đó, nợ công bao gồm:

1. Nợ của chính phủ.
2. Nợ do chính phủ bảo lãnh.
3. Nợ của chính quyền địa phương.

Như vậy, khái niệm về nợ công theo quy định của pháp luật Việt Nam được đánh giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế. Sự khác biệt này trong cách thức xác định nợ công có ảnh hưởng đến kết quả thống kê và đánh giá quy mô cũng như tính nghiêm trọng của thực trạng nợ công tại Việt Nam.

2.  Phân loại nợ công                     

 Nhìn chung nghĩa vụ nợ công của một nền kinh tế được chia thành nợ trong nước và nợ nước ngoài.Cách phân loại này đã bao gồm giới hạn về địa lý cũng như đồng tiền sử dụng trong vay nợ và trả nợ.

1. Nợ trong nước

Nợ trong nước là hình thức vay nợ của chính phủ thông qua các công cụ như tín phiếu, hối phiếu, trái phiếu, cộng trái và các công cụ khác làm phát sinh nghĩa vụ trả nợ. Trong đó, công cụ phổ biến nhất là trái phiếu, được phân chia theo cấp quản lý dưới hai hình thức: trái phiếu chính phủ và trái phiếu chính quyền địa phương

Trái phiếu chính phủ là loại trái phiếu do Bộ Tài chính phát hành nhằm huy động vốn cho ngân sách nhà nước hoặc huy động vốn cho các công trình, dự án đầu tư cụ thể. Bên cạnh đó, trái phiếu được chính phủ bảo lãnh là loại trái phiếu có kỳ hạn từ một năm trở lên, do doanh nghiệp phát hành nhằm huy động vốn đầu tư theo chỉ thị của thủ tướng chính phủ và được chính phủ bảo lãnh.

Trái phiếu chính quyền địa phương là loại trái phiếu có kỳ hạn từ một năm trở lên do ủy ban nhân dân cấp tỉnh phát hành hoặc ủy quyền phát hành nhằm huy động vốn cho công trình, dự án đầu tư của địa phương.

b) Nợ nước ngoài

 Là khoản vay do Nhà nước, Chính phù, doanh nghiệp và tổ chức khác của việt nam vay của chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tố chức và cá nhân nước ngoài. Nợ nước ngoài được phân chia thành: vay nợ hỗ trợ phát triển chính thức (vay ODA), vay ưu đãi và vay thương mại.

- Vay ODA là khoản vay nhân danh Nhà nước và Chính phủ Việt Nam từ nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, tổ chức tài trợ song phương, tổ chức liên quốc gia hoặc tổ chức liên chính phủ có yếu tố không hoàn lại (thành tố ưu đãi) đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc, 25% đối với khoản vay không ràng buộc.

-Vay ưu đãi là khoản vay có điều kiện ưu đãi hơn so với vay thương mại nhưng thành tố ưu đãi chưa đạt tiêu chuẩn của vay ODA

- Vay thương mại là khoản vay theo điều kiện thị trường thông qua phát hành trái phiếu quốc tế.

- Nợ trong nước có rủi ro thấp khi chính phủ có thể hoàn toàn chủ động sử dụng chính sách tài chính như tăng thuế giảm chi tiêu hay in thêm tiền đê thanh toán các khoản nợ đáo hạn. Mặt khác, loại hình vay nợ nước ngoài thông qua phát hành trái phiếu bằng đổng ngoại tệ lại có rủi ro lớn hơn vì dự trữ ngoại tệ của chính phủ là có hạn, khả năng chính phủ không đủ khả năng trả các khoản nợ đáo hạn bằng ngoại tệ là hoàn toàn có thể xảy ra. Hơn nữa rủi ro về tỷ giá hối đoái có thê khiến giá trị của các khoản nợ bằng đồng ngoại tệ cao hơn rất nhiều so với con số đi vay ban đầu.

3. Tác động của nợ công

1. Tác động tích cực

Theo quan điểm của John Maynard Keynes, nợ công được duy trì ở một mức hợp lý là cách thức can thiệp của nhà nước trong thời kỳ kinh tế suy thoái nhằm kích thích tăng trưởng. Cụ thể:

Thứ nhất, nợ công làm gia tăng nguồn lực cho chính phủ, từ đó tăng cường nguồn vốn để đầu tư cho các công trình và dự án quốc gia. Đặc biệt, đối với các nước đang phát triển, muốn phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất.Với chính sách huy động nợ công hợp lý, nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ sở hạ tầng, từ đó gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế.

Thứ hai. Huy động  nợ công  góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư. Một bộ phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc chính phủ vay nợ mà những khoản tiền nhàn rỗi nay được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư.

Thứ ba, nợ công sẽ tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế.Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế - ngoại giao quan trọng được sử dụng đặc biệt trong trường hợp các nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia đang và chậm phát triển, cũng như muốn hợp tác kinh tế song phương. Nếu nguồn lực tài chính quốc tế này được tận dụng một cách hiệu quả sẽ góp phần cải thiện trình độ  phát triển và năng lực của nền kinh tế vay nợ,  đồng thời liên kết, củng cố các mối quan hệ song phương giữa các quốc gia.

b) Tác động tiêu cực²

Nợ công cao vượt quá ngưỡng an toàn mang theo các tác động tiêu cực, khiến nền kinh tế bị tổn thương và chịu nhiêu sức ép từ cá bên trong lẫn bên ngoài.

Thứ nhất, nợ công lớn làm giảm tích lũy vốn tư nhân.

Khi chính phủ vay nợ, đặc biệt là vay trong nước, mức tích lũy vốn tư nhân sẽ được thay thế bởi tích lũy nợ chính phủ.Thay vì sở hữu cổ phiếu, trái phiếu doanh nghiệp hay gửi tiền vào ngân hàng, công chúng lại sở hữu trái phiếu chính phủ làm cho cung về vốn giảm trong khi tín dụng của chính phủ lại tăng lên.Khi đó, lãi suất tăng, chi phí đầu tư tăng và có thể dẫn tới hiện tượng thoái lui đầu tư khu vực tư nhân.

Thứ hai, nguy cơ thâm hụt cán cân thương mại do xuất khẩu ròng giảm.

Khi chính phủ tăng vay nợ, lãi suất trong nước tăng tương đối so với lãi suất nước ngoài, các luồng tài chính từ nước ngoài sẽ đổ vào trong nước khiến tỷ giá hối đoái tăng (đồng tiền tăng giá).Khi đó, giá hàng hóa trong nước sẽ đắt lên tương đối so với hàng hóa nước ngoài, kém cạnh tranh hơn trên thị trường quốc tế, làm giảm xuất khẩu ròng. Thâm hụt cán cân thương mại và thâm hụt ngân sách nếu xảy ra vào cùng một thòi điểm sẽ gây hiện tượng “thâm hụt kép” gây tác động tiêu cực cho sự phát triển của nền kinh tế.

Thứ ba, nợ công tạo áp lực gây ra lạm phát.

Có hai nguyên nhân chính gây ra lạm phát, đó là do cầu kéo hoặc chi phí đẩy. Khi tăng vay nợ trong nước, lãi suất tăng làm tăng chi phí đầu tư, tăng giá thành và giá bán sản phẩm. Mặt khác, người nắm giữ trái phiếu chính phủ tin vào khoản thu nhập tương lai của minh, cảm thấy mình giàu có hơn và có thể tiêu dùng nhiều hơn.Lúc này, chi tiêu chính phủ và tiêu dùng cá nhân đều tăng dẫn đến cầu hàng hóa, dịch vụ tăng theo, tạo ra áp lực lạm phát trong ngắn hạn.Điều này tác động tiêu cực đến tốc độ tăng trưởng thực tế của nền kinh tế( bằng tốc độ tăng trưởng danh nghĩa trừ tỷ lệ lạm phát).

Khi chính phủ tăng vay nợ nước ngoài, trong dài hạn, áp lực trả nợ gốc và lãi bằng ngoại tệ sẽ đẩy cầu ngoại tệ tăng lên. Khi đó, đồng nội tệ mất giá làm việc nhập khấu đắt lên tương đối, khiên chi phí đầu vào tăng lên, dẫn tới nguy cơ lạm phát.Như vậy, trong trường hợp chính phủ vay nợ quá nhiều, nguy cơ lạm phát nảy sinh xuất phát từ cả hai nhân tố cầu kéo và chi phí đẩy.

Thứ tư, nợ công gây tổn thất phúc lợi xã hội trong dài hạn.

Nêu vay nước ngoài, nguồn đế trả nợ gốc và lãi sẽ được lấy từ nguồn thuế thu từ cộng đổng. Người dân phải chịu một khoản thuế cao hơn trong tương lai để trả lãi cho các đối tượng ngoài quốc gia. Tác động gián tiếp là giảm thu nhập, giảm tiêu dùng và từ đó một là giảm chất lượng cuộc sống ở một giới hạn nhất định.Vậy trong nước có ít tác động hơn bởi chính phủ nợ chính công dân nước minh và chính họ là người được thụ hưởng các lợi ích do các khoản chi tiêu công đem lại. Tuy nhiên, kể cả khi người dân đóng thuế như một hình thức trả lãi cho chính khoản vay của họ thì vẫn có những tác động từ việc tăng thuế khiến hành vi người tiêu dùng bị bóp méo. Chính phủ, dù thu thuế ở hình thức nào, cũng sẽ dẫn đến những sai lệch trong các hoạt động kinh tế của một cá nhân như: thay đổi hành vi tiết kiệm, tiêu dùng, từ đó ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vi mô và vĩ mô khác như: sản xuất, việc làm, v.v... Bên cạnh đó, việc tăng thuế để trả lãi cho các khoản nợ của chính phủ vô hình chung tạo ra sự phân phối lại thu nhập giữa người nộp thuế và người sở hữu trái phiếu chính phủ. Khi đó, người nộp thuế chắc chắn phải chịu sự suy giảm về thu nhập, tiêu dùng hoặc tiết kiệm nhiều hon những người sở hữu trái phiếu chính phủ.

Thứ năm, nợ công ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý của nhà nước.

Nợ công cao và giải quyết các hệ quả do vay nợ nhiều làm thay đổi quy trình quản lý nhà nước do phải thay đổi chính sách tài chính quốc gia để trang trải các khoản nợ; làm tổn hại đến hệ số tín nhiệm quốc gia; nguy cơ suy giảm chủ quyền, sự độc lập chính trị hoặc khả năng lãnh đạo quốc gia. Tình trạng đó xảy ra khi các quốc gia chịu sức ép từ phía chủ nợ và các tổ chức tài chính quốc tế về việc phải thắt chặt chi tiêu, tăng thuế, giảm trợ cấp xã hội và xa hơn nữa là những yêu cầu cải cách về thể chế, thay đổi bộ máy quản lý, thay đổi các định hướng kinh tế - xã hội. Mặt khác, việc lệ thuộc quá nhiều vào các khoản vay nước ngoài làm giảm vị thế của quốc gia trong các quan hệ song phương và đa phương với các đối tác là chủ nợ.