Thứ ba, 19 Tháng 6 2018 03:07

Tổng quát về hiệu quả thực thi chính sách công trong phát triển kinh tế - xã hội

Việc hoạch định và lựa chọn chính sách công là một sự lựa chọn lý tính theo mô hình chính sách công truyền thống. Chủ thể hoạch định chính sách công truyền thống gần như biết được tất cả các giá trị ưu tiên trong xã hội và vị trí của nó được xác định trong thứ tự ưu tiên; biết được tất cả các phương án có thể của chính sách; biết được hoặc dự đoán được tất cả hậu quả có thể xảy ra của mỗi một phương án chính sách; có thể đánh giá được mức độ giá trị xã hội có thể đạt được hoặc mất đi của mỗi một phương án chính sách; lựa chọn được phương án chính sách kinh tế nhất và có hiệu quả nhất. Trên thực tế, mô hình chính sách công truyền thống căn cứ vào hệ thống thông tin và tri thức đầy đủ, tính thống nhất về nhận thức, thậm chí là tính thống nhất về lợi ích xã hội làm nền tảng cơ bản. Tuy nhiên, trong thực tế quản lý nhà nước hầu như không tồn tại những yếu tố tích cực đó một cách hoàn hảo. Các nhà hoạch định chính sách phải đối mặt với những vấn đề phức tạp hơn nhiều trong thực tế. Các nhà hoạch định chính sách gặp phải những trường hợp trong xã hội tồn tại rất ít sự thống nhất về giá trị ưu tiên, thậm chí rất nhiều giá trị ưu tiên xung đột lẫn nhau, hơn nữa giữa các giá trị ưu tiên cũng không thể so sánh và cân bằng được. Các nhà hoạch định chính sách nắm được mức độ thông tin, chất lượng thông tin, phạm vi thông tin mà nguời làm chính sách có được đều chịu sự ràng buộc của điều kiện khách quan; Các chính sách liên quan tới việc phân phối lợi ích xã hội, vì thế rất khó tìm kiếm được một phương án chính sách khiến cho mọi người đều hài lòng, ít khả năng xuất hiện phương án chính sách mà ở đó chính sách công mang lại lợi ích cho nhóm người này nhưng không gây tổn hại tới lợi ích của nhóm người khác; Ngoài ra, các nhà hoạch định chính sách không có đủ thời gian, trí tuệ và kinh phí để có thể điều tra và đánh giá được tất cả các phương án của chính sách; sự phát triển của khoa học cũng không thể làm cho người ta dự đoán hết được hậu quả tốt hay xấu của mỗi một phương án chính sách, cũng rất khó đánh giá được chi phí và lợi ích của phương án chính sách. Trước thực trạng đó, rất khó xuất hiện phương án chính sách hoàn toàn lý tính nên chất lượng chính sách là nhân tố đầu tiên ảnh hưởng tới hiệu quả của việc thực thi chính sách.

Trong lĩnh vực quản lý công, rất nhiều chính sách không đạt được hiệu quả như mong muốn, việc thực hiện chính sách gặp rất nhiều khó khăn, chi phí thực hiện chính sách tăng lên, nguyên nhân chủ yếu là do chất lượng của chính sách thấp. Các chính sách được xem là có chất lượng thấp khi không xác định được phạm vi nguyên tắc cơ bản trong hoạch định chính sách. Khi xây dựng chính sách, các nhà hoạch định chính sách phải thực hiện một số nguyên tắc nhất định như nguyên tắc công bằng để đảm bảo cho các đối tượng thụ hưởng chính sách có lợi chứ không chỉ vì lợi ích của nhà nước, hoặc cơ quan, đơn vị, người làm chính sách. Người hưởng lợi cuối cùng trong hoạch định chính sách công là công dân, đồng thời cũng phải đảm bảo nguyên tắc mở rộng đối tượng thụ hưởng lợi ích khi chính sách được áp dụng vào thực tiễn. Một chính sách công khi xây dựng áp dụng triệt để các nguyên tắc nêu trên sẽ được đón nhận khi thực hiện, đồng thời cũng được đánh giá là chính sách đạt được mục tiêu và hiệu quả như dự kiến, nếu không việc thực thi chính sách có thể sẽ gặp phải rất nhiều khó khăn.

Khi chính sách thành công ở lúc này, nơi này không thể bảo đảm sự thành công ở thời gian khác, nơi khác đó được gọi là mô phỏng chính sách thiếu sự đổi mới. Áp dụng phương pháp mô phỏng trong xây dựng chính sách công là một phương pháp hiệu quả nếu các nhà hoạch định chính sách phân tích và nắm được môi trường, điều kiện để chính sách đó phát huy hiệu quả trong các điều kiện cụ thể. Nếu áp dụng sai phương pháp mô phỏng trong quá trình phân tích và hoạch định chính sách sẽ không phân tích và không nắm được môi trường, điều kiện để một chính sách nào đó phát huy hiệu quả, chỉ biết đưa nguyên xi và vận dụng một cách máy móc một chính sách nào đó vào điều kiện cụ thể, việc thất bại của chính sách đạt tỷ lệ cao.

Các phương án chính sách đòi hỏi phải đảm bảo tính khả thi cao thi giải quyết các vấn đề công. Tính khả thi của chính sách thường được xem xét ở sự phù hợp về giá trị đạo đức cơ bản của xã hội, văn hóa chính trị, truyền thống hiến pháp; khả thi trong trong điều kiện chính trị, kinh tế, kỹ thuật hiện có chính sách để thực hiện chính sách. Tuy nhiên, có một số chính sách, do xác định mục tiêu không rõ ràng, lý tưởng hóa chính sách cũng như theo đổi mục tiêu vượt qua khả năng hiện nên khi đưa chính sách vào thực tiễn bị thất bại[1].

Ba là, đề ra mục tiêu thiếu tính khả thi. Mục đích của việc hoạch định chính sách là giải quyết vấn đề công, do đó, phương án chính sách đòi hỏi phải bảo đảm tính khả thi. Theo nghĩa thông thường, tính khả thi có nghĩa là thích hợp (phù hợp với giá trị đạo đức cơ bản của xã hội, văn hóa chính trị, truyền thống hiến pháp), khả thi (trong điều kiện chính trị, kinh tế, kỹ thuật hiện có chính sách có thể thực hiện được), đã được kiểm nghiệm kinh nghiệm chứng minh là có tính khả thi). Tuy nhiên, có một số chính sách, mục tiêu không rõ ràng, trừu tượng, lý tưởng hóa, theo đuổi cái hoàn hảo, vượt qua khả năng hiện có nên làm cho việc thực thi chính sách đó không thểthành công.

Việc xác định vai trò của lý luận chính sách công được thể hiện trên cơ sở phân tích rõ vấn đề chính sách cần giải quyết cũng như mối quan hệ nhân quả giữa các phương án chính sách. Tuy nhiên, nếu thiếu sự hướng dẫn rõ ràng đối với việc thực hiện chính sách công, thì lý luận chính sách đóng vai trò là căn cứ của việc vận dụng chính sách hoặc căn cứ để điều chỉnh đổi mới chính sách khi môi trường có sự thay đổi sẽ không đặt được mục tiêu của chính sách. Trong thực tiễn, nhiều chính sách công được hoạch định thiếu cơ sở lý luận nên các nhà hoạch định chính sách không nắm bắt được mục tiêu của chính sách và mối quan hệ giữa các nhân tố hiện thực, thiếu là cơ sở tạo nên sự đồng thuận giữa người làm chính sách, người thực hiện chính sách và đối tượng chính sách.

Những nhân tố chủ yếu nói trên làm cho việc thực hiện chính sách luôn tiềm ẩn khả năng làm cho chi phí tăng lên, mỗi khi chính sách được thông qua thì việc thực thi chính sách gặp phải nhiều khó khăn và có thể dẫn đến sự lãng phí về nguồn lực.

          2. Đối tượng chính sách và hiệu quả thực thi chính sách

Đối tượng chính sách là yếu tố không thể thiếu của bất kể chính sách nào. Các đối tượng chính sách trực tiếp hay gián tiếp đều có quan hệ mật thiết với hiệu quả thực hiện chính sách. Khi xem xét một chính sách công bất kỳ người ta thường căn cứ trên nhân tố chủ yếu ảnh hưởng tới hiệu quả thực thi của chính sách như số lượng người thuộc đối tượng chính sách, tính sai lệch về hành vi của đối tượng chính sách, số lượng hành vi của đối tượng chính sách mà chính sách cần điều chỉnh. Khi thực thi một chính sách, cần điều chỉnh hành vi của bao nhiêu người, số lượng hành vi cần điều chỉnh bao nhiêu đều ảnh hưởng tới hiệu quả chính sách. Các chính sách liên quan tới đối tượng càng nhỏ thì càng dễ đạt tới mục tiêu; tính sai lệch về hành vi của đối tượng chính sách càng nhỏ thì càng dễ đạt tới mục tiêu chính sách; số lượng hành vi của đối tượng chính sách do chính sách điều chỉnh càng nhỏ thì càng dễ đạt tới mục tiêu.

Các chính sách công thường liên quan tới việc phân phối lợi ích cho các đối tượng mà chính sách hướng tới, đó là nhân tố chủ yếu ảnh hưởng tới hiệu quả của chính sách. Các chính sách có thật sự đi vào cuộc sống hay không hoàn thoàn phụ thuộc vào sự cân bằng lợi ích của những đối tượng thuộc phạm vi của chính sách.

Ví dụ, trước đây, chính sách khoán 10 được thực hiện một cách thuận lợi là do bản thân chính sách mạng lại lợi ích cho đại đa số người ở khu vực nông thôn, trong khi đó các cư dân thành thị cũng thu được lợi ích hoặc không bị tổn hại về lợi ích từ việc thực hiện chính sách này. Trên thực tế, có rất nhiều chính sách khi xây dựng không dự liệu hết được những vấn đề có thể xảy ra trong thực tiễn nên khi đưa vào thực thi sẽ thu được kết quả có thể làm cho nhóm đối tượng này thu được lợi ích, nhưng lại làm cho nhóm khác bị ảnh hưởng hoặc chịu sự thiệt hại về lợi ích. Trong trường hợp có một bộ phận người do thực hiện chính sách này mà chịu sự ảnh hưởng về lợi ích thì họ có thể công khai hoặc không công khai thể hiện sự thiếu hợp tác hoặc thậm chí là chống đối, từ đó làm tăng lên chi phí thực hiện chính sách. Thông thường, trong tình huống đối tượng chính sách thiếu sự hợp tác hoặc chống đối thì phải có biện pháp bồi thường chính sách và cưỡng chế được áp dụng kèm theo. Tuy nhiên, dù là sử dụng phương thức bồi thường chính sách hay cưỡng chế thì cũng đều làm cho chi phí thực hiện chính sách tăng lên.

3. Cơ quan thực thi chính sách và hiệu quả thực thi chính sách

Hiệu quả thực thi chính sách bị ảnh hưởng rất lớn bởi cơ quan và cán bộ thực hiện chính sách. Chính vì vậy, khi xây dựng chính sách cần thiết phải nghiên cứu và quy định một cách rõ ràng về quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan, người thực hiện chính sách.

Về bản chất nguyên tắc hoạt động của thị trường đều liên quan đến chi phí và lợi nhuận, dù thị trường đó hoàn thiện hay không hoàn thiện. Tuy nhiên, trong hoạt động của Chính phủ là tính chất phi thị trường nên thường tách rời mối quan hệ hữu cơ giữa chi phí và lợi nhuận làm cho giá trị của sản phẩm tách biệt với chi phí. Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến mức độ sai lầm về phân bổ các nguồn lực trong quá trình thực hiện chính sách. Các chi phí thực hiện chính sách phi thị trường thường tăng cao hơn so với dự tính ban đầu thường dựa trên quy mô thực hiện làm tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả.

Về mặt lý luận, tất cả các tổ chức đều cần đến hệ thống tiêu chuẩn rõ ràng nào đó để đánh giá mức độ nỗ lực và hiệu quả làm việc cao hay thấp của các thành viên trong tổ chức, từ đó làm căn cứ cho việc khuyến khích và động viên. Do số lượng sản phẩm hoặc đầu ra của tổ chức chính phủ rất khó xác định, đồng thời lại thiếu một hệ thống đánh giá cụ thể, ro ràng nên dẫn đến sự không rõ ràng về tiêu chuẩn khuyên khích. Nhìn từ phương diện khác, lao động chính phủ thuộc tính chất “lao động tập thể”. Trong dạng lao động này, chỉ quan sát được sản phẩm của lao động tập thể, còn sự cống hiến của cá thể hoặc một đơn vị cụ thể rất khó xác định chính xác do năng suất làm việc cao hay thấp đều thu được lợi ích như nhau. Đặc biệt, trong tình huống khi mà sự cống hiến của nhân viên trong tổ chức thiếu mối quan hệ mật thiết với chế độ đãi ngộ hoặc có mối quan hệ thấp thì mọi người thường sử dụng biện pháp giảm thiểu sự đầu tư và cống hiến của mình vào công việc để thực hiện lợi ích hoặc là sự cân bằng về mặt tâm lý. Chính điều này đã làm suy giảm sự nỗ lực và cống hiến của tổng thể.

Mặt khác, sự điều chỉnh của thể chế và quy định có vai trò quan trọng đối với hiệu quả của tổ chức. Trường hợp tất cả mọi thành viên trong tổ chức đều là những người tự giác, tự kiểm soát lấy mình, luôn nỗ lực hết mình vì mục tiêu của tổ chức, thì các quy định mang tính điều chỉnh của tổ chức đối với mọi thành viên trong tổ chức sẽ trở nên không cần thiết. Tuy nhiên, trong thực tế không phải như vậy, chúng ta thấy rất nhiều “con người tư lợi”. Mục đích điều chỉnh của thể chế và quy định chính là tìm kiếm sự hài hòa và cân bằng giữa lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm nhỏ và lợi ích xã hội. Trong tổ chức hành chính, mọi người thiết lập nên thể chế và quy định với mục đích là thiết lập và xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp và bộ phận khác nhau, thiết lập nên quy tắc về phân phối lợi ích, thiết lập nên tiêu chuẩn hành vi của mọi người và cũng là căn cứ cho việc thưởng, phạt. Nếu hệ thống thể chế và quy định này hoàn thiện, đồng thời được thực hiện tốt thì hiệu quả của tổ chức có thể được bảo đảm. Tuy nhiên, trên thực tế thường xuất hiện hiện tượng hệ thông thể chế và quy định không hoàn thiện, việc thực hiện hệ thống quy định không như mong muốn, nên đây là một trong những yếu tố chủ yếu dẫn đến việc hoạt động của tổ chức công cũng như việc thực thi chính sách công đạt hiệu quả thấp.

 


[1] P. Drucker cho rằng: “Sai lầm nghiêm trọng đầu tiên của việc thực hiện chính sách là người hoạch định chính sách đề ra mục tiêu chính sách chung chung, không cụ thể”-

Đã xem 43 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành