Ở bình diện khái quát, những yếu tố chính ảnh hưởng đến nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và đặc biệt là hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đã được nêu ở trên bao gồm: yếu tố xã hội, yếu tố kinh tế, yếu tố chính trị và yếu tố hội nhập. Đi vào cụ thể hơn, trong thực tế, một văn bản quy phạm pháp luật hoặc một nhóm quy định pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung, thay thế để nâng cao hiệu lực, hiệu quả điều chỉnh pháp luật thường là khi xuất hiện những dấu hiệu sau:

1. Ý kiến phản đối rộng rãi từ phía xã hội

Thực tiễn xây dựng và thực thi pháp luật cho thấy, một văn bản quy phạm pháp luật sau khi được ban hành bao giờ cũng có một khoảng thời gian để xã hội tiếp nhận sự tồn tại của văn bản quy phạm pháp luật đó. Có không ít văn bản sau khi được ban hành, quá trình xã hội tiếp nhận diễn ra khá thuận lợi. Nhưng cũng có trường hợp, sau khi văn bản được ban hành, xã hội có phản ứng mạnh mẽ trở lại dưới hình thức phản biện xã hội hoặc các hình thức bày tỏ sự phản đối khác đồng thời dự báo việc tổ chức triển khai sẽ đặc biệt khó khăn[1].

Phản biện xã hội là sự phản ánh chính kiến của xã hội đối với các chủ trương, chính sách, pháp luật do hệ thống lãnh đạo, quản lý đề ra, thể hiện qua những nhận xét, đánh giá, phân tích có căn cứ và có sức thuyết phục, được thực hiện một cách trực tiếp hoặc gián tiếp bởi các chủ thể phản biện; có chức năng chuyển tải nhu cầu, nguyện vọng của xã hội đến hệ thống lãnh đạo và quản lý; có tác dụng thúc đẩy nền dân chủ xã hội và củng cố thể chế xã hội. Hình thức phản biện xã hội tùy thuộc vào truyền thống văn hóa chính trị, trình độ tổ chức dân chủ của từng nơi, từng thời kỳ lịch sử[2]. Một văn bản quy phạm pháp luật khi ra đời và phát sinh hiệu lực sẽ luônnhận được sự phản ứng của xã hội, đặc biệt là của những đối tượng trong phạm vi điều chỉnh và những đối tượng có liên quan. Những phản ứng đó có thể là tích cực hoặc tiêu cực. Một văn bản hay một hoặc một nhóm quy phạm khi ban hành nhận được phản biện xã hội theo hướng tiêu cực thì đó là căn cứ, là một trong những yếu tố để xác định văn bản đó, quy phạm đó cần phải được xem xét lại. Tuy nhiên, không phải văn bản nào hay quy phạm nào ngay khi ban hành cũng đều xuất hiện ngay những phản ứng tiêu cực của xã hội, mà những phản ứng của xã hội cũng có thể được thay đổi thậm chí từ đồng tình, ủng hộ chuyển dần sang không đồng tình, ủng hộ. Đây cũng là điều dễ hiểu khi “nhận thức là một quá trình”. Xã hội, trong đó nhận thức xã hội luôn luôn có sự vận động và phát triển. Có thể lấy ví dụ từ rất nhiều các văn bản quy phạm pháp luật cũng như các quy định cụ thể của pháp luật đã có sự vận động, phát triển cùng với sự nhận thức, vận động của xã hội như: quyền được thông tin được quy định trong Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 (Điều 69) nhưng trong một thời gian dài vẫn chưa được luật hóa. Sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, quyền tiếp cận thông tin của người dân đã được luật hóa và bảo đảm thực hiện với việc ban hành Luật Tiếp cận thông tin năm 2016. Một ví dụ khác, hôn nhân đồng giới từng chính thức bị Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 cấm. Những người cùng giới tính kết hôn còn có thể bị xử phạt. Tuy nhiên, khi thông tin về người đồngtính đầy đủ hơn, nhận thức của xã hội đã bao dung hơn với cộng đồng người đồng tính, 14 năm sau khi Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 được sửa đổi, bổ sung, Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 không quy định cấm kết hôn giữa những người cùng giới tính nữa.

2. Thực tiễn thi hành kém hiệu quả do quy định có nhiều bất hợp lý

Khi tình trạng vi phạm pháp luật (cả lượng vi phạm được phát hiện hoặc vi phạm ẩn) diễn biến phức tạp, mục tiêu điều chỉnh pháp luật không đạt được, Nhà nước rất cần có đánh giá cần thiết (nhất là thông qua kênh sơ kết, tổng kết) về lý do vì sao việc thi hành pháp luật kém hiệu quả.

Sơ kết, tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật được coi là hoạt động thường được thực hiện trong quá trình tồn tại của một văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động này thường được diễn ra trong một khoảng thời gian nhất định sau khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành và phát sinh hiệu lực. Đây là một bước quan trọng trong quy trình lập pháp. Điều 32 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 coi việc tổng kết thi hành pháp luật là tiền đề để đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tổng kết thi hành một văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, nhìn nhận lại tổng thể, toàn diện thực tiễn triển khai các quy định của văn bản đó trong một khoảng thời gian nhất định nhằm nhận biết, đánh giá những kết quả đạt được, những bất cập, khó khăn, vướng mắc và nguyên nhân của chúng để tìm ra những phương hướng, đề xuất nhằm nâng cao hiệu lực thi hành của văn bản trong cuộc sống. Việc thi hành pháp luật không hiệu quả có thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân như do yếu kém trong chỉ đạo, điều hành, sự thiếu hụt về nguồn lực đầu tư cho công tác tổ chức thi hành, v... Tuy nhiên, một trong số nguyên nhân của tình trạng này cũng có thể xuất phát từ chính sự bất hợp lý của quy định đã ban hành. Đây chính là lúc văn bản quy phạm pháp luật cần được xem xét hoàn thiện. Tất nhiên, cần phân tích kỹ nguyên nhân này để tránh nhầm lẫn với nguyên nhân thuộc về khâu kỷ luật, kỷ cương thực thi pháp luật chưa nghiêm. Thực tế cho thấy, công tác tổ chức thi hành pháp luật nhiều khi còn chậm, tình trạng luật, pháp lệnh chờ nghị định, thông tư hướng dẫn, buông lỏng trong quản lý nhà nước vẫn còn phổ biến, xảy ra trên nhiều lĩnh vực quản lý đất đai, đầu tư xây dựng cơ bản, an toàn vệ sinh thực phẩm, môi trường, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, nông nghiệp, nông thôn...)[3]. Vì vậy, quá trình tổng kết thi hành pháp luật cần được tiến hành với thái độ khách quan, toàn diện đế bảo đảm tính chính xác của quá trình tổng kết thi hành làm tiền đề quan trọng cho quá trình hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật.

3. Tồn tại những mâu thuẫn, chồng chéo, “lỗ hổng pháp luật”

Mâu thuẫn, chồng chéo trong các quy phạm pháp luật của một văn bản quy phạm pháp luật hay giữa các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau cũng thường dẫn đến việc khó khăn khi tổ chức thi hành pháp luật trong thực tiễn. Sự mâu thuẫn trong quy định pháp luật làm cho người dân, doanh nghiệp và các cơ quan có thẩm quyền không biết chọn lựa quy phạm pháp luật nào phù hợp nhất để chỉ dẫn cho hành vi ứng xử của mình.

“Lỗ hổng pháp luật” là “sự thiếu vắng trong hệ thống pháp luật hiện hành những quy phạm pháp luật phù hợp với những vấn đề cần phải được giải quyết và điều chỉnh”[4]. Thực tế thời gian qua, nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội tồn tại những hiện tượng tiêu cực hoặc những quan hệ xã hội phức tạp mới xuất hiện nhưng thực tế không có văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh. Ví dụ: Với sự bùng nổ của việc phát triển công nghệ thông tin, việc kinh doanh thông qua các website mua hàng trực tuyến hoặc trên các mạng xã hội gia tăng rất nhanh, nhưng một thời gian dài không có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định về vấn đề này. Việc kinh doanh taxi theo phương thức mới của Uber và Grab cũng là những ví dụ cho thấy pháp luật hiện hành còn nhiều khoảng trống hoặc lỗ hổng pháp luật. Với sự ra đời của Luật Đầu tư năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2016, 2017, Luật Doanh nghiệp năm 2014 và một số văn bản quy phạm pháp luật khác, các cơ quan nhà nước đã có thêm cơ sở pháp lý khắc phục lỗ hổng pháp luật nêu trên về việc quản lý các website thương mại điện tử, về hoạt động kinh doanh trên mạng xã hội. Tuy nhiên, cho đến nay vấn đề này cũng vẫn tiếp tục còn xuất hiện những bất cập trong việc thiếu những quy định liên quan đến chế tài cụ thể cho hành vi vi phạm trong hoạt động kinh doanh trên mạng xã hội[5]. Như vậy, mâu thuẫn trongquy định của pháp luật và sự tồn tại của các khoảng trống/lỗ hổng pháp luật đều đặt ra nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật.

[1]Việc sửa Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 khi Luật chưa có hiệu lực thi hành là một ví dụ.

[2]PGS.TS. Trần Hậu: Phản biện xã hội, Tạp chí Lý luận chính trị, số 12-2014.

[3]Báo cáo số 895-BC/BCS ngày 28-10-2015 của Ban cán sự Đảng Chính phủ Tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24-5-2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

[4]Herselianca VS.: Một số vấn đề chung về lý luận pháp luật và nhà nước, M.,2004, tr. 431; Morozova. L.A. sđd, tr. 287 (bản tiếng Nga).

[5]http://baophapluat.vn/doanh-nghiep/thuong-mai-dien-tu-vancho-hanh-lang-phap-ly-217729.html.