Thứ tư, 16 Tháng 1 2019 01:15

Kỹ năng phân tích chính sách về phân bổ ngân sách hàng năm

Ngân sách Nhà nước là trọng tâm của chính sách công phản ánh triển vọng phát triển kinh tế xã hội của quốc gia đó dưới sự điều hành hợp lý của Chính phủ nhằm hoàn thành tốt vai trò và tuân thủ các hạn chế trong khuôn khổ luật định. Có thể thấy rằng, tất cả các mục tiêu chính sách đều cần đến một nguồn lực tài chính nhất định mà chỉ có thể được huy động từ người dân dưới hình thức thuế và phí. Chính vì vậy, ở hầu hết các quốc gia Chính phủ chỉ tiêu tiền ngân sách Nhà nước khi đã được Quốc hội thông qua.

Ngân sách là bản ghi chép các nguồn thu và chi tiêu của Chính phủ trong một khoảng thời gian nhất định. Về mặt tiền kiểm, cho thấy Chính phủ dự định làm trong giai đoạn đó và cách thức Chính phủ muốn thực hiện cho các hoạt động dự kiến trước. Về mặt hậu kiểm, thể hiện những hoạt động mà Chính phủ thực làm và đã chi trả cho các hoạt động đó dưới hình thức nhất định.

Bản chất ngân sách là kết quả của quy trình lập ngân sách, cách thức ra các quyết định về việc sử dụng và tài trợ các nguồn lực công, từ việc dự thảo luật ngân sách cho đến thực thi ngân sách.

Khi xây dựng các quy định trong luật hệ thống ngân sách[1] các đại biểu nên làm rõ tính chất, các dạng phân bổ ngân sách và tính linh động trong phân bổ hàng năm vì những vấn đề này có tầm quan trọng lớn nhằm thực hiện ngân sách hiệu quả.

Phân bổ là các mức giới hạn trên có tính ràng buộc về pháp lý, vì thế, các quy định trong Luật hệ thống ngân sách nên quy định liệu phân bổ hàng năm thiết lập các mức giới hạn trên có tính ràng buộc pháp lý cho từng khoản chi không và làm rõ các trường hợp ngoại lệ. Liên quan đến các quy định về chi tiêu của Chính phủ có thể được điều chỉnh bởi các luật khác hoặc hợp đồng có tính ràng buộc pháp lý như ở các nước phát triển ví dụ, các khoản chuyển giao cho hộ gia đình như lương hưu và tiền trợ cấp thất nghiệp, trả nợ, chi trả theo lệnh của tòa án và phải được trả bất kể số tiền được phân bổ trong luật ngân sách năm. Nếu những khoản chi tiêu này được bao gồm trong các đạo luật phân bổ năm, dự toán chi không nhất thiết là mức giới hạn trên. Điều này phụ thuộc vào bản chất của khoản chi tiêu đó. Ví dụ, các khoản chuyển giao liên chính phủ, mặc dù thường được xác định bởi các thủ tục không thuộc quy trình phê chuẩn ngân sách năm, có thể được áp đặt các mức trần. Ngược lại, các luật liên quan đến những kế hoạch an sinh xã hội của chính phủ yêu cầu chi trả cho các đối tượng thụ hưởng bất kể dự toán ngân sách có chính xác hay không.

Tuy nhiên, đối với hầu hết các khoản chi tiêu, phân bổ năm sẽ áp đặt giới hạn trên có tính ràng buộc pháp lý. Ngoại lệ là ở Mỹ, mỗi phân bổ chi tiêu cũng đóng vai trò là mức giới hạn dưới: luật yêu cầu cơ quan hành pháp phải dùng hết các khoản phân bổ trong ngân sách. Quy định này làm mất đi tính linh động của cơ quan hành pháp để tiến hành giảm chi nếu hụt thu.

Đối với vấn đề chi ngân sách trên cơ sở tiền mặt, cam kết hay dồn tích? Khi xây dựng chính sách các đại biểu cần phân tích rõ những quy định cơ sở phân bổ. Ở hầu hết các nước, hệ thống phân bổ dựa trên tiền mặt được thực hiện. Pháp và Đức là hai ví dụ cho những nước áp dụng luật ngân sách năm với giới hạn về cam kết chi tiêu và chi trả tiền mặt. Rất ít nước áp dụng phân bổ ngân sách dồn tích, và Australia cho thấy lập ngân sách cho các hạng mục không phải tiền mặt, đặc biệt là để tính khấu hao, rất khó thực hiện.

Lịch sử phân cấp trong quản lý nhà nước của Việt Nam bắt nguồn từ thời phong kiến tuy mức độ phân cấp có sự khác nhau qua các thời kỳ. Trong giai đoạn phát triển từ 1954 đến 1986 về nguyên tắc thì hệ thống quản lý nhà nước của Việt Nam mang tính tập trung cao độ để phù hợp với bối cảnh lịch sử. Song ngay trong giai đoạn này cũng đã có sự tồn tại của phân cấp quản lý ngân sách phi chính thức ở mức độ hạn chế. Giai đoạn từ sau Đổi mới kinh tế đến nay, chủ trương phân cấp quản lý nói chung và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói riêng đã và đang được thực hiện mạnh mẽ. Phân cấp về quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam thực hiện theo nguyên tắc: quyền quyết định của Trung ương và quyền chủ động của các địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ ngân sách. Sau khi ban hành luật Ngân sách 1996 và nhất là luật Ngân sách 2002 các địa phương ngày càng được quyền tự chủ cao hơn và được giao quyền quyết định trong một số nhiệm vụ liên quan đến ngân sách.

Phân cấp quản lý ngân sách hiện nay gồm có phân cấp nhiệm vụ thu và chi NSNN.

Các cấp ngân sách của Việt Nam được thiết kế theo mô hình Búp bê Nga, ngân sách cấp trên bao hàm ngân sách các cấp dưới. Ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Tuy nhiên, ở các nước có nền kinh tế phát triển có mô hình phân bổ ngân sách tổng và phân bổ ngân sách ròng, trong đó đề cao nguyên tắc tính toàn diện không cho phép chi tiêu được bù đắp bởi các khoản thu. Mặc dù, luật hệ thống ngân sách của nhiều nước cho phép việc dành riêng một số khoản thu cho các mục đích cụ thể (ví dụ, thuế thu từ sản phẩm xăng dầu phải được chi cho bảo trì đường bộ). Một số nước khác, trong nỗ lực khuyến khích các bộ/cơ quan chính phủ học tập các thực thể ở khu vực tư nhân, đã áp dụng các quy định pháp luật khuyến khích các thực thể ngân sách tự tạo ra các khoản thu và giữ chúng lại. Trong những trường hợp này, cơ quan lập pháp nên phê chuẩn dự toán thu và đưa ra các hướng dẫn thiết lập phí hoặc lệ phí để tạo ra khoản thu đó. Khi dự toán thu của cơ quan bị vượt quá thì bất kì khoản chi nào cũng cần được cơ quan lập pháp phê chuẩn.

Để thực hiện tốt công tác quản lý nhà nước, khi xây dựng Luật ngân sách nhà nước các đại biểu cần quy định chặt chẽ tính chủ động, hiệu quả của các địa phương trong việc sử dụng ngân sách nhà nước. Việc phân cấp theo hướng tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương giúp các cấp chính quyền địa phương phát huy cao độ tính tự chủ trong quản lý ngân sách của cấp mình, tích cực thực hiện các biện pháp khai thác, huy động nguồn thu, chủ động cân đối để điều hành thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phương; nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách địa phương. Việc điều tiết các nguồn thu theo Luật cùng với ổn định tỷ lệ phân chia và số bổ sung cân đối trong thời kỳ ổn định đã tạo nguồn thu ngân sách phường - xã, giúp các phường - xã từng bước thật sự là một cấp ngân sách cũng cần được quy định cụ thể, bởi quy định về phân cấp cũng góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính; chấm dứt tình trạng các cấp huyện, xã quy định nhiều khoản thu trái với pháp luật.

Có thể thấy rằng, phân cấp quản lý ngân sách có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương và xóa đói giảm nghèo. Các chính sách phân cấp nguồn thu NSNN có tác dụng khuyến khích các tỉnh đẩy mạnh phát triển kinh tế xã hội địa phương. Tuy nhiên tác động của chính sách này tới kinh tế địa phương là rất nhỏ so với các yếu tố khác, đồng thời, phân cấp quản lý ngân sách là cơ sở để từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền các cấp trong thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến NSNN.

Như vậy, trong quá trình xây dựng và hoàn thiện các chế định liên quan đến Luật ngân sách nhà nước cần nâng cao tính trách nhiệm về sử dụng ngân sách nhà nước được giao của các đơn vị sử dụng ngân sách.

Chuyển nguồn ngân sách. Theo truyền thống, khoản chi được phê chuẩn là tiền mặt và chỉ có giá trị trong 12 tháng. Tuy nhiên, để tạo sự linh hoạt trong chi tiêu cuối năm, luật hệ thống ngân sách một số nước cho phép quyền chi đầu tư được chuyển nguồn sang năm tài khóa tiếp theo. Việc chuyển nguồn một số khoản chi thường xuyên cũng được phép ở những nước có cơ chế kiểm soát chi tiêu tốt. Luật hệ thống ngân sách nên quy định cụ thể về loại chi tiêu và giới hạn chuyển nguồn.[2]

Thời gian phân bổ ngân sách năm. Luật hệ thống ngân sách có thể cho phép các cam kết chi tiêu trong nhiều năm, đặc biệt là cho chi đầu tư. Những khoản phân bổ như vậy sẽ được thông qua khi cơ quan lập pháp phê chuẩn ngân sách năm.

Phân bổ cho dự phòng ngân sách. Luật hệ thống ngân sách có thể quy định luật phân bổ năm bao gồm một khoản để đáp ứng những nhu cầu chi cấp thiết phát sinh (ví dụ, cho các trường hợp khẩn cấp hoặc các nghĩa vụ không lường trước khác). Luật hệ thống ngân sách nên giới hạn những khoản chi không được phân bổ này chỉ tương ứng với một tỉ lệ phần trăm nhỏ của tổng chi hoặc thu (thường là dưới 3%) và giao thẩm quyền chi tiêu cho bộ trưởng tài chính. Luật hệ thống ngân sách cũng nên yêu cầu chi dự phòng được báo cáo thường xuyên cho cơ quan lập pháp. Các quy định sẽ xác định tính hợp lý, các thủ tục, giới hạn và báo cáo chi tiêu từ khoản dự phòng không phân bổ này trong đạo luật phân bổ thường niên.

Tóm lại, kỹ năng phân tích chính sách của đại biểu dân cử trong việc nghiên cứu phân bổ ngân sách góp phần thúc đẩy tính minh bạch trong sử dụng ngân sách, hạn chế chi tiêu và đầu tư không hiệu quả, đồng thời sẽ là cơ sở cho việc chống tham nhũng lãng phí của các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước.

 


[1] Luật hệ thống ngân sách trong chuyên đề này có thể được hiểu là các quy định liên quan đến việc sử dụng ngân sách của các luật như Luật Ngân sách nhà nước (NSNN); Luật Đầu tư công; và nhiều văn bản pháp luật có liên quan.

[2] Chi tiết xin tham khảo Lienert và Ljungman (2009).

Đã xem 164 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành