Ngân sách Nhà nước là bản dự trù thu chi tài chính của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. Hoạt động thu chi ngân sách Nhà nước luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở các nguyên tắc của hệ thống luật ngân sách. Chính vì vậy, việc xác định một số nguyên tắc hướng dẫn quản lý ngân sách có thể đưa vào trong một luật hệ thống ngân sách toàn diện là rất cần thiết. Một khi các mục đích của luật được làm rõ, các điều khoản giới thiệu hoặc một văn bản riêng biệt khác sẽ quy định các nguyên tắc chính và phạm vi của văn bản này cũng như giải thích tất cả các thuật ngữ sử dụng trong luật hệ thống ngân sách.
Để xây dựng nguyên tắc tối ưu cho luật hệ thống ngân sách cần làm rõ những quy tắc tối ưu sau đây[1]:
Thứ nhất về trách nhiệm giải trình: Cơ quan hành pháp phải báo cáo định kỳ với cơ quan lập pháp về hiệu quả hoạt động tài khóa. Một cơ quan kiểm toán bên ngoài (không thuộc chệ thống cơ quan hành pháp, không thuộc hệ thống cơ quan lập pháp) độc lập báo cáo với cơ quan lập pháp hàng năm về tình hình chấp hành ngân sách. Trong nội bộ cơ quan hành pháp, trách nhiệm giải trình của các nhà quản lý ngân sách được làm rõ.
Thứ hai, chu kỳ năm: Thẩm quyền ngân sách được áp dụng trong thời gian 12 tháng. Luật hệ thống ngân sách quy định các trường hợp ngoại lệ như phân bổ trong nhiều năm và chuyển nguồn cuối năm. Mọi giao dịch được dự toán dựa trên tác động của nó trong vòng một năm.
Thứ ba, thẩm quyền: Quyền ra quyết định trong chu kỳ ngân sách được làm rõ trong luật hệ thống ngân sách. Cơ quan hành pháp chuẩn bị một dự thảo luật ngân sách năm và các văn bản bổ trợ; không sắc thuế hoặc chi tiêu nào có thể được thực hiện mà không có sự phê chuẩn của cơ quan lập pháp; Cơ quan lập pháp phê chuẩn dự toán chi hàng năm (phân bố), có thể là sau khi chỉnh sửa thẩm quyền này được quy định trong luật hệ thống ngân sách, cũng giống như thẩm quyền của cơ quan hành pháp, nếu có, về sửa đổi luật ngân sách đã được thông qua trong năm). Cơ quan hành pháp thực hiện ngân sách năm, quản lý cán cân tiền mặt chính phủ trong các tài khoản ngân hàng và cung cấp các báo cáo về thực hiện ngân sách.
Thứ tư về cân đối: Các khoản chi tiêu được phản ánh trong ngân sách được cân đối theo số thu (bảng cân đối kế toán, cơ sở tiền mặt). Các khoản chi phí ngân sách được cân đối theo thu ngân sách và tài trợ (cơ sở dồn tích). Không có khoản chênh lệch tài chính nào trong ngân sách được phê chuẩn. Khái niệm phù hợp về “cán cân” được xác định rõ, và có thể chịu sự điều chỉnh của các giới hạn pháp lý (một “quy tắc tài khóa”).
Thứ năm, vấn đề về quỹ thu chung: Mọi nguồn lực ngân sách có thể được dùng thay thế cho nhau và đưa vào một quỹ chung.
Thứ sáu, xét về tính toàn diện: Phạm vi ngân sách năm (ví dụ, tất cả các thực thể ngân sách của chính quyền trung ương bao gồm quỹ ngoài ngân sách) được xác định rõ ràng. Mọi nguồn thu, chi được phản ánh trong ngân sách trên cơ sở tổng; các khoản chi không được bù đắp bởi các khoản thu. Luật hệ thống ngân sách sẽ quy định các trường hợp ngoại lệ.
Thứ bảy, về hiệu quả hoạt động: Các kết quả (hoặc đầu ra) mong đợi và thực tế trong quá khứ của chương trình ngân sách được báo cáo trong các tài liệu ngân sách. Việc đánh giá hiệu quả hoạt động của ngân sách căn cứ vào tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả hoạt động của các sở ngành, đơn vị và chương trình hoạt động để hoàn thành mục tiêu. Các tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả hoạt động cũng có thể áp dụng trong các tình huống chiến thuật, đem lại cho các nhà quản lý hành chính của chính quyền một bảng điểm[2] về các chỉ số hiệu quả hoạt động quan trọng ở cấp độ tác nghiệp. Biện pháp đo lường hiệu quả hoạt động có thể xem xét trên cơ sở các tiêu chí như đầu vào và tiêu chí; hoạt động/tiến bộ; đầu ra, kết quả; hiệu quả; chất lượng và mức độ hài lòng của khách hàng, thông tin giải thích, so sánh đối chiếu. Các tiêu chuẩn đầu vào, đầu ra và hiệu quả được sử dụng phổ biến nhất (xem sơ đồ dưới đây).
Thứ tám, về tính cụ thể: Các khoản thu và chi được xác định cụ thể chi tiết trong dự toán ngân sách. Khi dự báo các khoản thu ngân sách thường niên, con số ước tính cuối cùng phải cân nhắc đến những tác động của sự thay đổi chính sách đến nguồn thu. Phải ước tính được dòng tiền thu trong tương lai kể cả khi các chính sách thay đổi. Nhiệm vụ của dự báo nguồn thu thường tập trung chủ yếu vào nguồn thu chủ yếu từ thuế nên khi thay đổi các chính sách thuế sẽ có tác động rất lớn tới con số dự báo thu ngân sách.
Ngân sách năm đòi hỏi số thu cho năm tài khóa sắp tới phải được ước tính nhằm làm rõ những hạn chế về nguồn lực khi hoạch định có hoạch chi tiêu. Dự toán thu cần phải càng chính xác càng tốt nhằm tránh thiếu hụt thu hoặc thặng dư thu quá lớn. Cả hai kết quả trên đều khiến cho ngân sách Nhà nước phải rà soát lại việc phân bổ ngân sách, có thể gây ra xáo trộn trong việc cung cấp dịch vụ công. Tương tự như vậy, việc lập dự toán chi ở chính quyền địa phương cũng cần đảm bảo tính ổn định. Mặc dù tất cả các cấp chính quyền địa phương đều tham gia lập dự báo thu hàng năm theo một hình thức nào đó, không phải tất cả đều nỗ lực đưa ra các dự báo thu chi dài hạn hơn (từ ba đến năm năm) một cách có hệ thống. Qua việc dự báo thu trung hạn và so sánh dự báo đó với số chi cần thiết để duy trì mức độ dịch vụ hiện tại, các cơ quan chức năng có thể xác định xem có cần tìm nguồn cho khả năng thiếu hụt hay không và cân nhắc các chính sách để giải quyết điều đó. Tương tự, các chuyên gia dự báo/các nhà hoạch định chính sách có thể hỗ trợ chính quyền địa phương trong lập kế hoạch thu chi bằng cách ước tính những tác động thu chi của hoạt động đầu tư cho cơ sở hạ tầng mới, bao gồm cả chi phí vận hành và duy trì bảo dưỡng liên quan đến cơ sở hạ tầng đó.
Thứ chín, về tính ổn định: Ổn định tài khóa vĩ mô trong ngắn hạn và trung hạn: đảm bảo các cam kết chính sách đạt được mục tiêu về thu, tổng chi, cán cân tài khóa và nợ công. Các mục tiêu tài khóa cần được quy định cụ thể trong một khuôn khổ ngân sách trung hạn được cập nhật thường xuyên. Ổn định dài hạn: cần chuẩn bị dự báo tài khóa dài hạn định kỳ và phân tích bền vững tài khóa.
Thứ mười, về tính minh bạch: Vai trò và trách nhiệm của tất cả các cơ quan công được làm rõ. Thông tin kịp thời và thường xuyên về ngân sách được công khai, bao gồm quỹ ngoài ngân sách (nếu có), chi phí thuê và các khoản nợ phát sinh. Để có sự minh bạch một cách hiệu quả, các quyết định tài khóa – về thuế, chi tiêu và vay nợ cần phải được đưa ra trong một quy trình mở, chứ không phải trên nghiên cứu lý luận hay được đưa ra một cách vội vàng khiến cho người dân không có cơ hội giám sát.
Các thông tin tài khóa cần được công bố công khai kể cả ở địa phương. Đây là sự minh bạch giữa công dân và chính quyền về những ưu đãi, kế hoạch, việc ra quyết định, đánh giá kết quả để có thể trở thành nền tảng quan trọng nhằm bảo đảm thực thi các dịch vụ công một cách hiệu quả và có trách nhiệm, đáp ứng nhu cầu của người dân.
Ngân sách công bố bao gồm cả những kế hoạch và kết quả bằng ngôn ngữ minh bạch là yếu tố quan trọng để khuyến khích ý kiến đóng góp của công dân. Việc cho phép công dân địa phương có ý kiến đóng góp là một trong những lợi thế lớn trong việc ra quyết định về tài khóa cả ở chính quyền địa phương và minh bạch cũng là công cụ nhằm đạt được lợi thế của việc tham gia của công dân vào quy trình tài khóa. Trên thực tế, vấn đề minh bạch tài khóa ở địa phương ít nhận được sự quan tâm quan trọng của các nhà lập pháp.
Thứ mười một, về tính thống nhất: Ngân sách phản ánh và cơ quan lập pháp thông qua mọi khoản thu, chi trong cùng một luật ngân sách năm. Đối với chi tiêu, không có hệ thống ngân sách “kép”, một cho chi thường xuyên và một cho các giao dịch đầu tư. Các biện pháp thu mới có thể được phê chuẩn trong luật ngân sách năm hoặc thông qua sửa đổi các luật thuế liên quan (nguyên tắc về tính riêng biệt có thể được đưa vào trong luật hệ thống ngân sách).
Có thể nhận thấy rằng, luật hệ thống ngân sách hoạt động hiệu quả thì nguyên tắc về tính minh bạch và toàn diện được đề cao bởi chất lượng hệ thống quản lý tài chính công có thể xem xét ở tính sẵn có và chất lượng của thông tin ngân sách, từ hệ thống phân loại dùng để tổ chức các hạng mục ngân sách đến phạm vi và tính rõ ràng của các tài liệu ngân sách.
Tiếp đến là cơ chế kiểm soát, giám sát và trách nhiệm giải trình cũng được đặt ra nhằm nâng cao chất lượng của hệ thống quản lý tài chính công bởi khi xem xét lượng thông tin ngân sách hiện có có thể được sử dụng như thế nào, đã thiết lập đầy đủ cơ chế chưa để đảm bảo sự tuân thủ các quy tắc và thủ tục hiện hành, cũng như để nâng cao tính trách nhiệm giải trình cho việc sử dụng nguồn lực công. Tuy nhiên, cũng có quan điểm cho rằng, hệ thống quản lý tài chính công có chất lượng tốt hơn có thể được định nghĩa là những hệ thống có mức độ minh bạch, định hướng chính sách và kiểm soát/trách nhiệm giải trình cao hơn. Khi không có thông tin ngân sách hoặc thông tin ngân sách không rõ ràng mình bạch hoặc cơ chế kiểm soát, giám sát và trách nhiệm giải trình không được đề cao thì sẽ dẫn tới hệ thống quản lý tài chính công kém chất lượng.
[1] Nguồn: Dựa trên Hộp 3 của Lienert và Fainboim (2010).
[2] Bảng điểm là các bảng về hiệu quả hoạt động ở cấp độ tác nghiệp (GFOA 2003. Tham khảo Niven và Mann 2003