Thứ năm, 24 Tháng 1 2019 01:46

Kinh nghiệm phân tích chính sách thuế đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa

Lý thuyết kinh tế cung cấp một số chỉ dẫn cho phép hình dung về một hệ thống thuế lý tưởng, nhưng phân tích lý thuyết tập trung vào chi phí hiệu quả phân bổ thuế dựa vào những biến dạng thị trường mà chúng tạo ra sẽ tạo Cơ sở cho ý tưởng cấu trúc thuế “tối ưu”, theo đó có thể tối thiểu hóa chi phí hiệu quả phân bổ (hay tổn thất vô ích). Trên thực tế, chính sách thuế cũng phải chú ý đến chi phí quản lý và chi phí tuân thủ của hệ thống thuế. Những chi phí hiệu quả kỹ thuật này có thể đóng vai trò đáng kể khi thiết kế hệ thống thuế, đặc biệt là thuế đánh vào các doanh nghiệp nhỏ và vừa, khu vực phi chính thức tại các nước đang phát triển. Cấu trúc thuế tổng thể cần phải được thiết kế để tối thiểu hóa cả chi phí hiệu quả phân bổ và chi phí hiệu quả kỹ thuật khi tăng thu thuế.

Quan điểm vượt trội về cải cách thuế là hướng tới mục tiêu tạo lập hệ thống thuế có đặc điểm cơ sở tính thuế rộng và thuế suất thấp, và nhìn chung đây là điều đáng mong muốn. Tuy nhiên, nhiều quốc gia, bao gồm hầu hết các nước đang phát triển, phải rất lâu mới có thể đạt được mục tiêu này, và thách thức đối với họ là xây dựng kế hoạch cải cách thuế nhằm nâng cao tính công bằng, hiệu quả, và năng suất thu thuế theo cách phù hợp nhất với đặc điểm và hạn chế của nước mình. Với nhiều quốc gia có nhu cầu chi tiêu lớn, nguồn thu ngoài thuế hạn chế, nguồn viện trợ còn khiêm tốn và không chắc chắn, và các lựa chọn vay nợ hạn chế, thì thu thuế là một vấn đề cực kỳ quan trọng. Họ thường tìm thấy ít lựa chọn nào khác ngoài phải làm việc với các cơ sở tính thuế hẹp hơn và áp thuế cao hơn mức lý tưởng, nhưng có một số việc họ có thể làm để đảm bảo rằng chi phí của việc tăng số thu là không quá cao.

Một lĩnh vực có sự khác biệt đáng kể giữa lý thuyết thuế và thông lệ thuế là định nghĩa và phạm vi bao phủ hiệu dụng của các cơ sở tính thuế. Các cơ sở tính thuế hiệu dụng thường thấp hơn so với trên lý thuyết. Một nguyên nhân khác biệt bắt nguồn từ tình trạng thường thấy đối với nhiều cơ sở tính thuế bị giảm bởi nhiều khoản trợ cấp hay miễn trừ được thiết kế nhằm phục vụ cho một hoạt động hay một nhóm cụ thể nào đó, thường với tác động không thể biện minh cho chi phí thất thu (hay chi phí thuê ẩn). Ưu đãi đầu tư và đặc biệt là các đợt ưu đãi thuế là trường hợp điển hình. Các vấn đề phát sinh từ chi phí thuế sẽ được giải quyết sau ở chương này. Một nguyên nhân khác khiến cơ sở tính thuế bị thu hẹp lại, đặc biệt đối với các loại thuế tự tính có cơ sở tính rộng, đó là cần phải loại bỏ những phần cơ sở có thể gây ra chi phí quản lý và tuân thủ cao hoặc quá khó để tổ chức thu do các vấn đề về định nghĩa hoặc đo lường cơ sở tính thuế, ví dụ như trường hợp một phần lớn khu vực tài chính cùng chịu một loại thuế VAT.

Đặc biệt tại các nước đang phát triển, đa phần lực lượng lao động không được thuế trong các khu vực chính thức hiện đại, mà thay vào đó là lao động tự thuê hoặc lao động thời vụ tại các khu vực đô thị và nông thôn phi chính thức, nơi họ gần như chỉ có thể kiếm được mức tiền lương vừa đủ sống. Vì cả lí do hiệu quả kỹ thuật và công bằng, thuế thu nhập được thiết kế đặc biệt nhằm mục đích miễn trừ thu nhập đến một mức tối thiểu nào đó, và VAT hay GST đặt ra một giới hạn doanh số đăng ký mà có thể loại trừ hầu hết các doanh nghiệp nhỏ và vừa. Hệ quả là công tác thu thuế thường kém xa so với tiềm năng. Ví dụ, hiệu suất C của thuế VAT - đó là số thu thuế VAT thực tế so với số thu đáng lẽ thu được nếu thuế VAT được áp ở mức tiêu chuẩn hiện hành trên tổng tiêu thụ - rơi vào khoảng 38% đến 56%, phụ thuộc vào thu nhập quốc gia, và con số này thường thấp hơn tại các nước thu nhập thấp.

sở tính thuế VAT hiệu dụng tại các nước thu nhập cao thường cao hơn 56%. Hiệu suất C đo lường cơ sở tính thuế VAT liên quan đến tiêu dùng bằng cách phân chia doanh thu VAT cho mức thuế suất chuẩn. Các nước thu nhập cao thường có nhiều hơn một loại thuế suất với một phần lớn hàng hóa tiêu thụ “cần thiết bị đánh thuế thấp hơn, do vậy phần đóng góp hiệu dụng của tiêu dùng đối với thuế suất tích cực thực tế sẽ cao hơn. Điều này khiến cho thuế suất hiệu dụng đánh vào hàng hóa bị áp thuế sẽ thấp hơn mức tiêu chuẩn, và do vậy hiệu suất C thực tế sẽ cao hơn. Điều này đặt ra hai câu hỏi về thiết kế sắc thuế liên quan đến nhau: một về phương pháp đánh thuế tiềm năng đối với cách doanh nghiệp nhỏ và vừa, và một về việc đảm bảo rằng cấu trúc thuế và thực tế quản lý không ngăn cản các công ty tuân thủ nộp thuế khi họ phát triển đủ lớn mạnh.

Việc áp thuế đối với các doanh nghiệp nhỏ và vừa đang được thực hiện bằng các cách tiếp cận trực tiếp và gián tiếp. Thuế có thể được thu một cách gián tiếp, thông qua đánh thuế nhập khẩu hoặc thuế VAT lên đầu vào của các công ty được miễn trừ này, thuế xuất khẩu, thuế khoán hay thuế tạm thu đối với doanh số bán hàng cho khách hàng chính thức được chỉ định. Phương pháp thuế trực thu thường liên quan đến việc áp các loại phí định ngạch theo kỳ (ví dụ như phí giấy phép kinh doanh hàng năm - thuế môn bài) kết hợp với một số loại thuế doanh thu hoặc thuế tổng thu nhập với thuế suất thấp. Quan trọng là những loại thuế khoán này cần phải đủ thấp để thuế suất hiệu dụng của chúng nhìn chung thấp hơn thuế suất thông thường. Có thể phân loại các chi phí cố định nhằm phản ánh các chỉ số đơn giản về kích thước, hoạt động và vị trí trên thị trường của một doanh nghiệp. Trong trường hợp thuế doanh thu, loại thường được áp dụng cho các doanh nghiệp nhỏ và vừa (nhưng không phải siêu nhỏ) với doanh thu đăng ký dưới giới hạn áp dụng VAT hay GST, có thể bao gồm một số phân loại nhỏ trong thuế suất, ví dụ như thuế suất thấp hơn cho thương nhân. Đặc biệt, để ngăn ngừa thuế khoán không trở nên quá cao về mặt hiệu dụng, các doanh nghiệp cần được trao quyền chọn lựa trả thuế thông thường, nếu như đối với họ thuế kết hợp và chi phí tuân thủ thấp hơn so với thuế khoán, Thuế khoán trực thu yêu cầu quản lý thuế năng động hơn để xác định đối tượng nộp thuế hơn là thuế thu nhập trên cơ sở kế toán và thuế tiêu thụ. Một cách tiếp cận trên cơ sở khách hàng đối với quản lý thuế cũng có thể được sử dụng để giữ chi phí quản lý ở mức thấp. Điều này có thể liên quan đến việc giao phó quản lý đăng ký doanh nghiệp nhỏ và vừa, và tổ chức thu thuế khoán cho chính quyền địa phương như một phần công tác quản lý sử dụng đất địa phương và các thực thể kinh doanh của họ. Số thu thuế khoán từ các đơn vị kinh doanh có thể chiếm một phần đáng kể trong nguồn thu của chính quyền địa phương.[1]

Trong khi thuế đánh vào các doanh nghiệp nhỏ và vừa chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng thu (thường phần lớn thuế được thu là từ thiểu số các doanh nghiệp lớn và người nộp thuế thu nhập cao), nó yêu cầu những đơn vị kinh doanh này thực hiện khoản đóng góp cơ bản để cung cấp dịch vụ công và khuyến khích sự tham gia tích cực hơn của xã hội vào quy trình chính trị. Tuy nhiên, một khía cạnh quan trọng trong tuân thủ và tăng thu thuế trong dài hạn là cần phải cho phép các nước đang phát triển theo thời gian tăng quy mô tối thiểu mà tại đó thu nhập của doanh nghiệp trở thành đối tượng của thu nhập thông thường và VAT hay GST. Giả sử rằng việc đảm bảo tuân thủ thuế tự tính thông thường đặt một gánh nặng to lớn lên hệ thống văn thư và kế toán của một doanh nghiệp, khi đó sẽ có một rào cản gia nhập đáng kể đối với các doanh nghiệp bắt đầu phải trả các loại thuế thông thường, chưa kể các loại gánh nặng thuế liên quan khác. Có thể đưa ra ước tính mức doanh thu mà tại đó chi phí kinh tế của việc tuân thủ và quản lý thấp hơn giá trị kinh tế của khoản doanh thu có được bằng việc đăng ký nộp thuế VAT. Mức doanh thu tối thiểu để đăng ký chịu thuế VAT nên trên mức này để đạt được hiệu quả kinh tế[2]. Quy mô doanh nghiệp tối thiểu để tuân thủ đóng thuế thông thường càng lớn thì chi phí tuân thủ gia nhập tương đối càng thấp. Điều này giúp tránh khỏi một vấn đề thường gặp, đó là doanh nghiệp vẫn phát triển nhưng trốn đăng ký nộp thuế thông thường, gây ra một nền văn hóa tuân thủ thuế kém và về lâu dài gây thất thu lớn cho ngân sách. Hệ thống thuế khoán cần khuyến khích việc đăng ký và trợ giúp người nộp thuế tuân thủ nghĩa vụ và cũng cho phép quá trình chuyển giao suôn sẻ sang tuân thủ hệ thống thuế thông thường, tạo ra tăng trưởng trong doanh thu và phát triển lĩnh vực kinh doanh.

Tại các nước phát triển, các doanh nghiệp chưa có tư cách pháp nhân đối mặt với một thách thức có phần khác biệt. Trong khi tại các nước đang phát triển, sự tuân thủ thuế hạn chế của khu vực phi chính thức khiến họ phải đối mặt với thách thức thu thuế cơ bản, thì tại các nước phát triển thách thức phát sinh từ các hoạt động kinh doanh ngầm, đặc biệt ở những nơi hệ thống thuế tạo ra các rào cản tuân thủ, khu vực chính thức. Về vấn đề này, đóng góp an sinh xã hội sẽ áp dụng cho tất cả các loại thu nhập được tạo ra, thường đến một giới hạn nào đó, sẽ gây nản lòng trong việc tạo ra việc làm lương thấp và cho những người làm việc tự do đăng ký thu nhập. Các thỏa thuận lao động thời vụ hay tạm thời được trả bằng tiền mặt sẽ được khuyến khích gây phương hại đến cơ sở tính thuế. Trong trường hợp này, hệ thống thuế lũy tiến nhiều hơn, bao gồm đóng góp an sinh xã hội, sẽ không chỉ công bằng mà còn có thể hiệu quả hơn.

Trong khi tích hợp thuế thu nhập kinh doanh dưới hình thức thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân đã dẫn đến tình trạng nhiều quốc gia duy trì thuế suất thu nhập doanh nghiệp tại mức hoặc gần mức thuế suất thu nhập cá nhân cao nhất, đánh thuế kép sẽ xuất hiện do thu nhập lao động chịu thuế lũy tiến trong khi thu nhập từ vốn chịu thuế đồng bộ và thường với thuế suất thấp hơn. Tích hợp thuế đòi hỏi điều chỉnh thuế trên thu nhập từ các doanh nghiệp để tổng thuế tại các cấp doanh nghiệp và cá nhân sẽ bằng với thuế mà có thể được chi trả nếu thu nhập được tạo ra bởi cá nhân. Tích hợp thuế đặc biệt liên quan đến sự đối xử của các công ty tự quản hay doanh nghiệp giới hạn thành viên, nơi mà cấu trúc thuế có thể thiên vị các quyết định về cấu trúc và nguồn tài chính của một doanh nghiệp, cũng như cách chủ doanh nghiệp được thưởng cho nỗ lực lao động và đầu tư cổ phần của họ. Các kỹ thuật điều chỉnh khác nhau được sử dụng cả ở cấp doanh nghiệp và cấp cá nhân. Điều này được quyết định phần lớn dựa vào năng lực quản lý thuế và văn hóa tuân thủ thuế của một quốc gia.

Điều này đã dẫn đến áp dụng một số giải pháp với nỗ lực cải thiện tình trạng kết hợp giữa thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân. Một giải pháp cho thuế kép đó là đánh thuế thu nhập doanh nghiệp cùng lãi suất và lợi tức thụ động ở mức thấp trong khi vẫn để thu nhập kinh doanh phi doanh nghiệp chịu bảng kê thuế thu nhập cá nhân lũy tiến giống thu nhập lao động. Cách tiếp cận này đối xử công bằng với các nhà đầu tư doanh nghiệp trong và ngoài nước, trong khi vẫn khuyến khích những nhà đầu tư không có tư cách pháp nhân chuyển thể thành doanh nghiệp khi công việc kinh doanh của họ tăng trưởng đủ lớn khiến cho thuế suất thu nhập cá nhân bình quân vượt quá thuế suất thu nhập doanh nghiệp. Một cách khác đó là áp thuế suất thu nhập doanh nghiệp dưới mức thuế suất thu nhập cá nhân cao nhất nhưng sau đó lại áp thuế tạm thu cuối cùng vào khâu phân phối của doanh nghiệp nhằm tăng tổng thuế suất trên phân phối vốn gần mức thu nhập cá nhân mức phải chi trả mà vẫn có thể loại bỏ cổ tức khói thuế thu nhập cá nhân. Tại một số quốc gia, thuế tạm thu trên phân phối vốn có thể được giảm theo các thỏa thuận và hiệp định thuế quốc tế để duy trì ưu đãi dành cho nhà đầu tư nước ngoài.

Trong trường hợp một nước thu hút đầu tư giảm thuế hiệu dụng đối với đầu tư, gánh nặng thuế cuối cùng mà một nhà đầu tư nước ngoài phải trả cũng phụ thuộc vào cách đánh thuế thu nhập ở nước chủ đầu tư và thường vào thời điểm thu hồi lợi nhuận. Điều này bị ảnh hưởng bởi vấn đề liệu nước chủ đầu tư có coi các thu nhập có nguồn gốc nước ngoài là đối tượng của tín dụng thuế nước ngoài hay sẽ miễn trừ thu nhập loại này. Trong một số trường hợp, thuế suất hiệu dụng thấp hơn của nước thu hút đầu tư có thể bị vô hiệu bởi các loại thuế của nước chủ đầu tư, và doanh thu thuế được chuyển sang nước chủ đầu tư. Tuy nhiên, áp lực cạnh tranh thuế quốc tế đang tạo ra hệ quả ngày càng nhiều quốc gia thay đổi cấu trúc thuế khu vực doanh nghiệp thành đánh thuế dựa trên cơ sở lãnh thổ, do đó có thể miễn trừ thu nhập từ các hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp ở nước ngoài. Cùng lúc đó, các công ty đa quốc gia hoạt động ở nhiều khu vực có thuế suất doanh nghiệp hiệu dụng khác nhau sẽ sử dụng kỹ thuật chuyển giá trong giới hạn khả năng quản lý thuê nhằm hạn chế những trường hợp này, để chuyển phần thu nhập chịu thuế ra khỏi nơi có thuế suất cao hơn. Về khía cạnh thu thuế, các thông lệ chuyển giá thường ưa thích các nước có thuế suất doanh nghiệp dưới mức bình quân.

 


[1] Glenday (2007) để tìm hiểu sâu hơn về thuế khoán

[2] Ebrill và đồng sự (2001) để biết thêm chi tiết

Đã xem 1 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành