Thứ hai, 18 Tháng 2 2019 03:02

Kỹ năng giám sát các quy định về chấp hành ngân sách của cơ quan dân cử

Chấp hành ngân sách là việc triển khai các nguồn lực được sử dụng để thực hiện các chính sách có liên quan đến ngân sách. Xây dựng ngân sách tốt là việc rất cần thiết, tuy nhiên ngân sách được xây dựng tốt chưa chắc đã được chấp hành tốt, nên các thủ tục chấp hành ngân sách phải được hoàn thiện ngay trong quá trình xây dựng quy tắc ngân sách và lập quy trình ngân sách.

Để ngân sách đạt hiệu quả tốt nhất thì việc chấp hành ngân sách phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố khác nhau, đòi hỏi phải đảm bảo ngân sách được triển khai thực hiện theo đúng quy định của pháp luật; điều chỉnh quá trình chấp hành để đáp ứng những thay đổi của môi trường kinh tế và giải quyết được những vấn đề phát sinh trong quá trình chấp hành, đồng thời ngăn ngừa các rủi ro về lạm quyền và tham nhũng.

Chu trình chấp hành ngân sách phải được tiến hành từ khâu phê duyệt và phân bổ ngân sách đến các đơn vị sử dụng; các cam kết; tiếp nhận và xác nhận bao gồm cả các khoản nợ; đưa ra trình tự thanh toán và thanh toán.

Khi Quốc hội phê chuẩn ngân sách, các đơn vị sử dụng ngân sách được quyền chi thông qua nhiều cơ chế khác nhau. Lúc này quyền sử dụng ngân sách được cấp cho cả năm tài chính và được các đơn vị sử dụng ngay sau khi được duyệt và thông qua nhiều thủ tục trong quá trình chấp hành ngân sách năm, bao gồm phân phối tới các thực thể ngân sách cấp dưới, phân bổ ngân sách năm theo các giới hạn trong năm, ví dụ như theo quý, các cơ chế để kiểm soát chi tiêu, kiểm soát và kiểm toán nội bộ thường được làm rõ trong các quy định do chính phủ hoặc bộ ban hành. Tuy nhiên, luật hệ thống ngân sách có thể có những điều khoản về các lĩnh vực chính trong chấp hành ngân sách, bao gồm:

Luật hệ thống ngân sách nên quy định khoản chi cho một hạng mục chi tiêu cụ thể có thể vượt quá dự toán nếu có một hạng mục khác trong cùng loại chi tiêu đó được điều chỉnh giảm xuống, đây gọi là chuyển mục chi. Điều này thể hiện tính linh động của cơ quan hành pháp trong thực hiện ngân sách. Luật hệ thống ngân sách nên quy định về thẩm quyền chuyển mục chi của cơ quan hành pháp (bộ trưởng tài chính). Ví dụ, luật hệ thống ngân sách có thể quy định tỉ lệ phần trăm khoản chi tiêu cụ thể có thể được vượt quá mà không cần phải đệ trình ngân sách bổ sung cho Cơ quan lập pháp để thông qua.

Thẩm quyền cơ quan hành pháp trong cắt giảm phân bổ ngân sách. Luật hệ thống ngân sách nên quy định liệu cơ quan hành pháp không có thẩm quyền, có thẩm quyền hạn chế hay thẩm quyền tuyệt đối trong cắt giảm phân bổ ngân sách và điều kiện nào điều này được cho phép. Thông lệ các nước có sự khác nhau. Để duy trì ổn định tài khóa vĩ mô hoặc ngăn việc tích lũy có khoản chi chưa được trả, luật hệ thống ngân sách nên trao quyền cho chính phủ hoặc bộ trưởng tài chính quyền cắt giảm chi tiêu, thường là đến một tỉ lệ phần trăm nhất định, nếu không cơ quan hành pháp có thể lạm dụng quyền lực này trước khi buộc phải xin cơ quan lập pháp cho chi bổ sung dưới dạng ngân sách bổ sung.

Thẩm quyền của cơ quan hành pháp đối với tài khoản ngân hàng và quản lý tiền mặt của chính phủ. Để quản lý tài chính hiệu quả, luật hệ thống ngân sách nên trao quyền lực cho bộ trưởng tài chính trong việc mở, đóng và quản lý tài khoản ngân hàng của chính phủ. Luật cũng nên cho phép bộ trưởng tài chính giảm đến mức tối đa cán cân nhàn rỗi trong tài khoản của chính phủ, đầu tư các khoản tiền lãi ngắn hạn tạm thời và vay mượn cho các mục tiêu quản lý tiền mặt ngắn hạn. Mục tiêu nên là giảm đến mức tối đa chi phí vay mượn và rủi ro cho chính phủ. Chi tiết về quản lý tiền mặt của các cơ quan chính phủ trong hệ thống phân cấp sẽ được làm rõ trong các quy định của chính phủ.

Tổng hợp tất cả các khoản thu và thiết lập một tài khoản kho bạc duy nhất (TSA). Phù hợp với nguyên tắc nguồn lực chung, luật hệ thống ngân sách nên yêu cầu tất cả các khoản thu được trả vào một quỹ chung, với tài khoản kho bạc duy nhất lập tại ngân hàng trung ương. Tài khoản này có thể có các tài khoản phụ.[1] Những ngoại lệ cho nguyên tắc này nên được quy định trong luật.

Cơ chế đấu thầu mua sắm công có thể được quy định trong một luật riêng biệt. Mua sắm đấu thầu hàng hóa và dịch vụ của chính phủ là một lĩnh vực đặc biệt dễ chịu tổn thương trước tình trạng tham nhũng. Vì vậy cần phải có một sự giám sát chặt chẽ, đặc biệt là của nghị viện. Vì lý do này, nhiều nước đã áp dụng một luật đấu thầu công quy định về các thủ tục và cơ chế mua sắm đấu thầu. Các thực thể hành chính đặc biệt có thể được thành lập để giám sát và quản lý đấu thầu công, đảm bảo các thủ tục đấu thầu có tính chất cạnh tranh. Các quy tắc đấu thầu chi tiết nên được làm rõ trong các quy định.

Tài khoản chính phủ, báo cáo trước cơ quan lập pháp và kiểm toán bên ngoài

Luật hệ thống ngân sách của các nước có quy định về tài khoản chính phủ, báo cáo trướ cơ quan lập pháp và kiểm toán bên ngoài, bao gồm các điều khoản về những lĩnh vực sau:

Các thủ tục và hệ thống kế toán. Một luật kế toán chính phủ riêng biệt thường là không cần thiết. Kế toán chủ yếu là một lĩnh vực kỹ thuật mà chi tiết nên được thể hiện trong các tiêu chuẩn và quy định được Bộ Tài chính hoặc một cơ quan độc lập ban hành. Tuy nhiên, luật hệ thống ngân sách nên quy định nền tảng kể toán được các thực thể ngân sách sử dụng. Điều này không cần thiết phải được thể hiện một cách quá chi tiết. Ví dụ, luật LOLF 2011 của Pháp quy định đơn giản rằng các tiêu chuẩn kế toán chính phủ chỉ khác với các chuẩn kế toán doanh nghiệp ở chỗ phạm vi ngân sách chính phủ và quy trình kế toán của chính phủ là độc nhất. Luật cũng có thể quy định các cơ chế cụ thể cho cơ quan lập tiêu chuẩn kế toán của chính phủ.

Báo cáo chấp hành ngân sách và kế toán tài chính. Các báo cáo là cần thiết để đảm bảo nguyên tắc minh bạch và trách nhiệm giải trình. Luật hệ thống ngân sách nên quy định các loại báo cáo tài khóa khác nhau và kế toán tài chính năm mà cơ quan hành pháp phải chuẩn bị để trình cơ quan lập pháp xem xét hoặc phê chuẩn. Một số nước đã đưa các yêu cầu này vào trong luật trách nhiệm tài khóa, nội dung sẽ được bàn tới ở mục sau.

Các báo cáo tài khóa định kỳ. Tùy theo năng lực của từng nước, tiêu chuẩn báo cáo theo “thông lệ tốt nhất” có thể được quy định thành một yêu cầu pháp lý. Tuy nhiên, cần phải có các lựa chọn đúng đắn trước khi áp dụng các yêu cầu pháp lý cho báo cáo cơ quan lập pháp và cơ quan này có thể không đủ khả năng tiếp nhận tất cả thông tin liên quan đến ngân sách trong các báo cáo khác nhau. Cần làm rõ sự khác biệt giữa những gì cơ quan lập pháp cần và những thông tin gì cần cho quản lý nội bộ trong cơ quan hành pháp, với thông tin cho quản lý nội bộ được điều chỉnh bởi quy định thay vì luật.

Theo INTOSAI, thể chế kiểm toán quốc gia (hoặc “tối cao”) nên được quy định trong hiến pháp quốc gia. Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) đã đưa ra một số khuyến nghị về các quy phạm hiến pháp cho kiểm toán bên ngoài (xem thêm INTOSAI, 1977). Tính độc lập của cơ quan kiểm toán tối cao (SAI) là một khía cạnh đặc biệt quan trọng cho kiểm toán bên ngoài[2].

Một luật kiểm toán bên ngoài riêng biệt nên làm rõ thân quyền, vai trò là trách nhiệt của cơ quan kiểm toán tối cao. Một luật như vậy sẽ làm rõ tính độc lập và các khía cạnh khác, bao gồm sự bổ nhiệm lãnh đạo cơ quan kiểm toán tối cao; loại hình kiểm toán - Kiểm toán tuân thủ hay kiểm toán hiệu quả sử dụng đồng tiền; và khả năng tiếp cận thông tin. Ở một số nước, thẩm quyền ra quyết định của kiểm toán bên ngoài thuộc về một cá nhân đơn lẻ: tổng kiểm toán hoặc người đứng đầu văn phòng kiểm toán; ở các nước khác, vai trò quản trị được thực hiện bởi tập thể.

Kỹ năng giám sát các quy định về chấp hành ngân sách của cơ quan dân cử

Việc giám sát sự thực hiện đúng quy định về chấp hành ngân sách của cơ quan dân cử được tiến hành dựa vào các yêu cầu sau:

Thứ nhất, khi kiểm soát tài chính cần xác minh yêu cầu chi tiền được phê duyệt bởi quan chức được ủy quyền có đúng thẩm quyền; nội dung chi phù hợp với mục đích đã đặt ra trong ngân sách; số tiền còn dư trong hạng mục chi tương ứng còn đủ để thanh toán, và khoản chi được hạch toán đúng quy định.

Thứ hai, khi hàng hóa và dịch vụ được giao trong giai đoạn xác minh có đầy đủ tài liệu ghi nhận là hàng hóa đã được nhận hoặc dịch vụ đã được hoàn tất theo đúng yêu cầu.

Thứ ba, trước khi tiến hành thanh toán, cần xác nhận rằng khoản chi đó đúng là khoản đã được cam kết; người có trách nhiệm xác nhận rằng hàng hóa đã được giao nhận đầy đủ hoặc dịch vụ đã được thực hiện theo yêu cầu; hóa đơn và các chứng từ kèm theo trong yêu cầu thanh toán đầy đủ, chính xác và phù hợp với khoản thanh toán, và bên nhận tiền được xác định một cách chính xác.

Thứ tư, sau khi khoản thanh toán cuối cùng được thực hiện (kiểm toán), kiểm tra và giám sát khoản chi có liên quan và báo cáo nếu có bất kỳ vấn đề gì bất thường. Việc phân chia trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ kiểm soát thường kỳ này sẽ được đề cập sau, nhưng cho dù đơn vị nào chịu trách nhiệm đi.

 


[1] Các quy định sẽ làm rõ trách nhiệm của những người được giao nắm giữ tài khoản phụ trong hệ thống tài khoản kho bạc duy nhất. Trong hệ thống chi trả phân cấp, các bộ trưởng hoặc các cơ quan được giao thẩm quyền có thể có quyền ký nhận và trả trực tiếp (theo hình thức điện tử hoặc ký séc). Trong hệ thống chi trả tập trung, chỉ có bộ trưởng tài chính hoặc các cơ quan được bộ trưởng giao thẩm quyền mới có thể có quyền trên.

[2] Các điều khoản hiến pháp được tóm tắt trong Hộp III.2 của Lienert và Jung (2004). Năm 2007, INTOSAI cải thiện các điều khoản này; tám trụ cột cho tính độc lập của SAI được xác định trong “Tuyên bố Mexico”. Chi tiết xem thêm http://www.intosai.org/en/portal/documents/intosai/general/ limaundmexikodeclaration.

Đã xem 413 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành