Thứ hai, 25 Tháng 3 2019 16:38

GIỚI THIỆU CÁC NGUYÊN TẮC CỦA CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA

Ở Việt Nam, chúng ta đã sử dụng chính sách tài khóa như một công cụ quan trọng để ổn định chu kỳ kinh tế từ khi bắt đầu mở cửa nền kinh tế. Trong từng giai đoạn khác nhau, vối mức độ và liều lượng khác nhau, việc sử dụng chính sách tài khóa đã thu được nhũng kết quả nhất định trong việc ổn định chu kỳ kinh tế. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, với việc nợ công ngày càng tăng cao, mức bội chi ngân sách ngày càng lớn, chính sách thuế có những hạn chế nhất định..., trong khi tốc độ tăng trưởng kinh tế cũng như sự ổn định kinh tế vĩ mô không đạt yêu cầu để ra, đã đặt ra câu hỏi về vai trò của chính sách tài khóa đối với ổn định chu kỳ kinh tế ở nước ta.

Mục tiêu ổn định chu kỳ kinh tế và hướng tới tăng trưởng bền vững có nhiều khả năng đạt được khi một chính sách tài khóa ngược chu kỳ kinh tế được thực hiện kịp thời và đúng liều lượng, nhất là khi nền kinh tế rơi vào suy thoái.

Đối với các nước phát triển có tích lũy tài sản lớn, hệ thống tài chính được tổ chức tốt cũng như khả năng quản trị tốt hay thặng dư ngân sách thì việc thực hiện chính sách tài khóa ngược chu kỳ kinh tế không quá khó khăn. Nhưng với những nước đang phát triển, nơi có nhu cầu về vốn đầu tư cho các công trình hạ tầng kinh tế, xã hội lớn và chính phủ thường phải đi vay để tài trợ cho đầu tư công thì việc đưa ra một chính sách tài khóa ngược chu kỳ kinh tế là không đơn giản.

Tiền đề để các nước đang phát triển có thể tính đến các giải pháp chính sách tài khóa cùng chiều với chu kỳ kinh tế khi đối phó với khủng hoàng kinh tế là thiết lập các nguyên tắc tài khóa và nỗ lực tuân thủ các nguyên tắc đó. Các nguyên tắc tài khóa cơ bản đã được thực thi trên thực tế ở nhiều quốc gia hướng mục tiêu vào ổn định chu kỳ kinh tế và sự bền vững của tăng trưởng đó là:

Thứ nhất, khi đề cập đến nguyên tắc vàng trong quản lý và sử dụng ngân sách người ta thường đề cập đến thành quả của Vương Quốc Anh. Từ năm 1998 Chính phủ Anh đã áp dụng nguyên tắc vàng trong quản lý ngân sách và thu được thành quả quan trọng góp phần quan trọng trong việc ổn định các khuôn khổ tài khóa của nước này. Bản chất của nguyên tắc vàng thể hiện chi tiêu hiện tại của Chính phủ phái được tài trợ bởi nguồn thu của ngân sách mà chủ yếu là từ thu thuế, trong khi đó các khoản chính phủ đi vay chỉ nên dùng làm nguồn vốn đầu tư cho các dự án kích thích kinh tế. Điều này không đồng nghĩa đầu tư công sẽ mang lại hiệu quả cao hơn chi tiêu công mà đơn giản để ngân sách nhà nước tránh rơi vào "bẫy" thâm hụt. Cụ thế hơn, nguyên tắc này đòi hỏi ngân sách quốc gia bình quân trong một chu kỳ kinh tế (được xem xét cả trong trường hợp tăng trưởng hoặc thoái trào) phải cân bằng hoặc có vị thế thặng dư.

Hàm ý sâu xa của nguyên tắc vàng là Chính phủ chỉ nên vay khi xác định được nguồn có thể trả nợ được trong tương lai. Tính xác đáng của nguyên tắc này có thể được giải thích như sau: Chính phủ vay nhiều sẽ làm lãi suất thực trên thị trường tài chính - tiền tệ tăng lên và gây ra hiệu ứng lấn át đầu tư tư nhân có nghĩa là đầu tư suy giảm, bởi khi đó các nhà đầu tư đòi hỏi các dự án phải có tỷ suất lợi nhuận cao hơn. Nếu chính phủ thay vì sử dụng nguồn vốn vay vào đầu tư lại dùng cho chi tiêu thường xuyên, thì tích lũy tư bản trong nền kinh tế sẽ giảm và hậu quả sẽ tác động tiêu cực tới mục tiêu tăng trướng ở giai đoạn kế tiếp. Hơn nữa, chi tiêu hiện tại không đóng góp vào tích lũy tư bản và không tạo ra nguồn thu trong tương lai, nên nếu chính phủ đi vay để tài trợ cho chi tiêu hiện tại sẽ làm gánh nặng trả nợ, bao gồm cả nợ gốc và lãi trong tương lai, tăng nhiều hơn. Do đó, Chính phủ chỉ nên sử dụng nguồn vốn vay để tài trợ cho các dự án đầu tư có tỷ suất lợi nhuận tương đương với tỷ suất lợi nhuận của đầu tư tư nhân.

Một khi nguyên tắc này được tuân thủ một cách nghiêm túc, các chính phủ có khả năng trả nợ cao hơn, áp lực trả nợ giảm xuống và sau đó có nhiều khả năng hơn sẽ tiếp tục vay được vốn để đầu tư những dự án mới. Ở các nước công nghiệp phát triển giàu có, chính sách này rất thực tế và khả thi. Tuy nhiên, nguyên tắc này không dễ dàng đối với những nước đang phát triển, bởi ngay cả trong điều kiện kinh tế bình thường, các nước đang phát triển có nhu cầu lớn về vốn để đầu tư vào phát triển hạ tầng kinh tế, thặng dư ngân sách (nếu có) cũng không đáng kể (vì tổng GDP không cao).

Ngoài Vương Quốc Anh, đến nay nguyên tắc vàng đã được nhiều nước phát triển khác ở khu vực châu Âu áp dụng như Pháp, Italia, Đức và Tây Ban Nha. Tuy nhiên, nguyên tắc vàng có ba nhược điểm: một là, các công cụ ổn định tự động có thể sẽ không vận hành hết công suất do các yêu cầu về thắt chặt tài khóa theo hướng thuận chu kỳ cho tới giai đoạn cuối cùa mỗi chu kỳ kinh tế để bảo đàm mục tiêu của nguyên tắc được thực hiện; hai là, đế đánh giá hiệu quà tài khóa sau khi các công cụ được thực hiện, phải xác định chính xác thời đoạn của chu kỳ kinh tế, bởi vì các phương pháp luận giải khác nhau có thể đưa ra những lý giải về chu kỳ kinh tế khác nhau; ba là, nếu không được giám sát chặt chẽ, nguyên tắc này có thể gợi ý cho chính phủ đổi tên một số khoản chi tiêu thành các dự án đầu tư, dần dần gánh nặng nợ nần sẽ trở nên nghiêm trọng hơn cho thế hệ kế tiếp và có tác động tiêu cực tới mục tiêu ổn định chu kỳ kinh tế cũng như hướng tới mục tiêu tăng trường bền vững.

Nguyến tắc quan trọng thứ hai trong chính sách tài khóa là nguyên tắc các quỹ bình ổn. Trên thế giới đã có nhiều quỹ bình ổn được hình thành ở nhiều quốc gia, chẳng hạn như quỹ bình ổn đâu của Na Uy, Nga, Veneduela hay quỹ bình ổn kim loại của Chilê (được đổi thành Quỹ Bình ổn kinh tế xã hội vào năm 2007, có tài sản ban đầu là 2,58 tỷ đôla). Quỹ bình ổn được hình thành chủ yếu là nhờ vào các nguồn lợi từ khai thác và xuất khẩu các nguồn tài nguyên thiên nhiên và năng lượng không thể tái tạo lại, phổ biến là dầu mỏ.

Nguyên tắc của các quỹ bình ổn là doanh lợi thu được từ các nguồn tài nguyên như đâu mỏ, khí ga, kim loại có thể được đầu tư vào các loại trái phiếu quốc tế để tạo ra doanh thu về dài hạn và tạo nguồn tài trợ cho chi tiêu của chính phủ cũng như lúc giá cả nguyên nhiên liệu ở mức thấp; và hoạt động của các quỹ này phải được đặt ngoài tầm với của các chính trị gia.

Các quốc gia có các nguồn tài nguyên như dầu mỏ, quặng kim loại dồi dào có thể mang lại nguồn thu ngân sách rất lớn, nhưng nguồn thu từ tài nguyên cũng có thể tạo ra những thách thức trong cân đối tài khóa, bởi các nguồn tài nguyên này là không thế tái tạo, giá cả biến động khó lường và đang dần trớ nên cạn kiệt. Giá dầu mỏ hay kim loại có sự biến động lớn theo thời gian và rất khó dự báo. Do đó, nguồn thu ngân sách từ khai thác các nguồn tài nguyên cũng biến động theo và đòi hỏi các nhà lập chính sách phải tính đến việc tiết kiệm nguồn thu đó để dự phòng cho tưong lai. Mục đích của các quỹ bình ổn là ổn định chi tiêu của chính phủ khi có sự biến động giá cả, sự cạn kiệt tài nguyên và do tính không chắc chắn của các nguồn thu ngân sách, giảm thiểu những tác động tiêu cực của biến động thị trường nhằm mục tiêu ổn đinh chu kỳ kinh tế. Vào thời kỳ kinh tế suy thoái, một phần quỹ bình ổn có thể được sử dụng để bù đắp vào phần suy giảm của ngân sách nhà nước, qua đó giúp chi tiêu ngân sách chính phủ ít phụ thuộc vào các chu kỳ kinh tế cũng như việc phải đi vay hay phát hành các công cụ nợ.

Trên thực tế, nguyên tắc của các quỹ bình ổn đã được thay đổi theo hướng cho phép chính phủ can thiệp nhằm đem lại hiệu quả hơn cho họ, điều đã phá vỡ luận điểm khi các quỹ được thành lập. Theo nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), hiệu quả của các quỹ trong việc ổn định chu kỳ kinh tế có sự liên hệ với doanh thu từ dầu mỏ: doanh thu từ dầu lớn sẽ cho phép các quỹ bình ổn phát huy vai trò nhiều hơn vào những thời điểm nền kinh tế có những biến động bất thường.

Nguyên tắc thứ ba của chính sách tài khóa là nguyên tắc 1%, nguyên tắc này được áp dụng tại Chilê kể từ năm 2000, một nguyên tắc quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước được thực hiện tại Chile đã giúp quốc gia này đạt được nhiều thành tựu trong việc triển khai các chính sách tài khóa ngược chu kỳ kinh tế, hay chính sách tài khóa linh hoạt. Nguyên tắc tài khóa của Chile dựa trên ước tính về xu hướng sản lượng đầu ra của nền kinh tế do các chuyên gia trong lĩnh vực này thực hiện. Nguyên tắc của Chile có thể áp dụng hữu ích ở nhiều nơi, đặc biệt là cho các nước có nền kinh tế dựa nhiều vào xuất khẩu. Nguyên tắc này yêu cầu chính phủ phải xác định một mục tiêu cho trạng thái ngân sách và ban đầu mục tiêu này được đưa ra là mức thặng dư 1% GDP. Đến năm 2007, mục tiêu được giảm xuống mức thặng dư 0,5% GDP và vào năm 2009 là 0%. Thực tế cho thấy, những năm sau đó xảy ra thâm hụt ngân sách ở Chile do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Tuy nhiên, mức thâm hụt là thấp và có thể hiếu được khi chính phủ nước này nỗ lực thực hiện các công cụ tài khóa ngược chu kỳ kinh tế nhằm khắc phục hậu quả do tổng cầu suy giảm.

Công tác ước tính xu hướng sản lượng đầu ra ở Chilê được thực hiện một cách độc lập với chính trị, bởi nếu không tách bạch với khía cạnh chính trị, các ước tính chính thức thường lạc quan hơn mức có thể đạt được trong thực tế, vấn đề sẽ trở nên nghiêm trọng hơn khi chính phủ bị ràng buộc vào các nguyên tắc quản lý và sử dụng ngân sách (một mẫu gồm 33 quốc gia cho thấy có sự lạc quan quá mức về sản lượng đầu ra ước tính so với thực tế, Jeffrey Frankel(2011)). Điểm sáng tạo quan trọng đã tạo điều kiện để Chile thực thi được chính sách tài khóa ngược chu kỳ kinh tế và đặc biệt là có được trạng thái ngân sách thặng dư thực chất không nằm ở bản thân các nguyên tắc quản lý cấu trúc ngân sách, mà là từ cơ chế giao phó trách nhiệm ước tính xu hướng tăng trưởng GDP và giá đồng nguyên liệu cho nhóm các chuyên gia độc lập, đồng thời đóng góp khoảng 16% vào tổng nguồn thu tài khóa của Chilê.

Trên thực tế, chính phủ Chilê có thế cho phép mức thâm hụt lớn hơn mục tiêu trong trường hợp sản lượng đâu ra suy giảm xuống dưới xu hướng dài hạn trong thời kỳ suy thoái hoặc trong trường hợp giá đồng nguyên liệu thấp hơn mức cân bằng trong trung hạn (10 năm).

Hai nhóm chuyên gia, một nhóm đánh giá về xu hướng GDP và một nhóm đánh giá xu hướng của giá đồng nguyên liệu, vào giữa mỗi năm có nhiệm vụ điều chinh các đánh giá xu hướng trong trung và dài hạn, chuyển các quy trình đánh giá thành các con số gắn với một tập hợp những tham số về thuế suất và chi tiêu, để đưa ra ước tính cán cân ngân sách. Trên cơ sở đó, nếu cán cân ước lượng có khác biệt với mục tiêu đã đặt ra, chính phủ sẽ tiến hành điều chinh kế hoạch chi tiêu cho tới khi đạt được mức cân bằng theo mục tiêu.

Một yếu tố quan trọng trong thành công của Chilê là việc nước này đã kiên trì theo đuổi mục tiêu ổn định ngân sách trong suốt hơn 10 năm dù trong giai đoạn này đã diễn ra ba Tân thay đổi bộ máy chính quyền trung ương. Mức tiết kiệm chính phủ đã tăng từ 2,5% năm 2000 lên 7,9% năm 2005 và đến năm 2007 chính phủ Chilê trở thành tổ chức cho vay. Xếp hạng tín nhiệm quốc gia của Chilê năm 2010 đạt mức A+ và cao hơn cả một số quốc gia phát triển hơn như Hàn Quốc, Aixơlen. Chính sách tài khóa ở Chilê cho thấy, việc chính phủ một quốc gia xác lập một nguyên tắc quản lý ngân sách, cụ thể là đặt mục tiêu thặng dư ngân sách trong thời kỳ kinh tế tăng trưởng ổn định là vô cùng quan trọng. Thậm chí điều quan trọng hơn là cơ sở để xác lập ra nguyên tắc đó. Việc các nhóm chuyên gia độc lập tiến hành ước lượng mức sản lượng đầu ra của nền kinh tế trong trung và dài hạn một cách khách quan, loại bỏ những thiên lệch do yếu tố chính trị, đã giúp nước này chuẩn bị tốt hơn khi nền kinh tế bị ảnh hưởng bởi các yếu tố ngoại sinh.

Ngày nay, nguyên tắc 1% của Chilê được nhắc nhiều trong các công trình nghiên cứu về chính sách tài khóa và ổn định kinh tế vĩ mô. Điều này một lần nữa khẳng định nguyên tắc cân bằng ngân sách đóng vai trò quan trọng vào thời kỳ kinh tế suy thoái, làm giảm một cách có hiệu quả nhũng ảnh hưởng tiêu cực do yếu tố thị trường bên ngoài gây ra, tạo tiền lệ cho nền kinh tế hồi phục và gia tăng tính bền vững của tăng trưởng kinh tế.

Đã xem 210 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành