Ngân sách là một công cụ quản lý chủ yếu giúp lập kế hoạch, giám sát và kiểm soát các nguồn tài chính. Nội dung của ngân sách là dự tính các khoản thu và chi cho một thời kỳ nhất định của Chính phủ và được các cấp có thẩm quyền quyết định.

Quản lý ngân sách nhà nước là một nội dung trọng yếu của quản lý tài chính, do nhà nước điều hành và là một mặt của quản lý kinh tế - xã hội quan trọng, do đó trong quản lý ngân sách nhà nước cần được nhận thức đầy đủ.

Chủ thể quản lý ngân sách nhà nước là nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ ngân sách nhà nước. Chủ thể trực tiếp quản lý ngân sách nhà nước là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước.

Đối tượng của quản lý ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách năm 2015 quy định là các hoạt động của ngân sách nhà nước, nói cụ thể hơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của ngân sách nhà nước. Tùy theo mục đích sử dụng ngân sách và tính chất quyết định đến hiệu quả trong quá trình điều hành, quản lý ngân sách Nhà nước. Dự toán ngân sách Nhà nước được xây dựng trên cơ sở của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và nội dung tích cực trở lại với kinh tế xã hội.

Căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng – an ninh, chỉ tiêu, nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và tự nhiên của từng vùng như: dân số theo vùng lãnh thổ, các chỉ tiêu về kinh tế - xã hội do cơ quan có thẩm quyền thông báo đối với từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan khác ở Trung ương và từng địa phương, đơn vị. Bên cạnh đó, việc lập dự toán ngân sách Nhà nước còn căn cứ vào luật, pháp lệnh điều chỉnh về chế độ thu, định mức phần bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định.

Thời gian qua, Chính Phủ đã có nhiều cải tiến trong quản lý tài chính công nhằm nâng cao hiệu quả phân bổ và sửa dụng nhưng chưa đạt được kết quả như mong muốn. Trong đó nguyên nhân chủ yếu là vẫn áp dụng phương thức quản lý ngân sách ở khu vực công theo các khoản đầu vào dẫn đến tình trạng phân bổ dàn trải, sử dụng lãng phí, chất lượng hàng hóa công cung cấp cho xã hội kém, người quản lý thiếu trách nhiệm của kết quả hoạt động. Chính vì vậy, cần cải cách mạnh mẽ quản lý tài chính hướng tới phân bổ nguồn lực theo kết quả hoạt động, hướng tới quản lý ngân sách theo đầu ra để phù hợp với yêu cầu hội nhập và phát triển trong thời đại công nghệ mới. Tuy nhiên việc áp dụng phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra đòi hỏi những thay đổi trong khuôn khổ luật pháp, thể chế cách thức xây dựng và điều hành kế hoạch ngân sách cũng như văn hóa quản lý theo hướng đảm bảo trách nhiệm giải trình về kết quả hoạt động.

Lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động được hiểu là cơ chế cấp phát ngân sách cho khu vực công có sử dụng thông tin chính thức về hiệu quả hoạt động để gắn ngân sách với kết quả (đầu ra hoặc/và kết quả) nhằm mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động. Có một số cơ chế lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động khác nhau, và mỗi cơ chế này đều hướng tới gắn kinh phí với kết quả. Việc phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra giúp ngân sách phân bổ các nguồn lực công có hạn cho những loại dịch vụ đem lại nhiều lợi ích nhất cho cộng đồng và do đó, chuyển vốn khỏi những dịch vụ kém hiệu quả hoặc có ưu tiên thấp. Một số cơ chế khác tập trung nhiều hơn vào tăng cường tính hiệu suất hoặc hiệu quả của các dịch vụ hiện có. Cho dù áp dụng cơ chế nào thì lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động đều hướng tới đảm bảo các kết quả sẽ tác động vào việc cấp phát ngân sách theo một cách có hệ thống trong mọi trường hợp.

Lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động sử dụng các thông tin về hiệu quả hoạt động để đưa ra các quyết định cấp kinh phí, đây là điểm khác biệt với các hình thức quản lý theo kết quả hoạt động khác, bởi các hình thức quản lý theo hiệu quả hoạt động khác sử dụng thông tin về hiệu quả hoạt động theo những cách thức không liên quan tới ngân sách để thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động khu vực công. Ví dụ, việc sử dụng báo cáo hiệu quả hoạt động bắt buộc như là một cách khuyến khích các tổ chức hoạt động tốt hơn bằng cách tập trung mối quan tâm tự nhiên của các nhà quản lý tổ chức đối với danh tiếng của chính mình là một dạng quản lý theo hiệu quả hoạt động nhưng không phải là một hình thức lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động. Điều này cũng đúng với việc sử dụng các chỉ số và mục tiêu hiệu quả hoạt động làm cơ sở để xác định lương thưởng trong hợp đồng lao động của các công chức. Tuy nhiên, như sẽ được bàn tới ở các mục sau, lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động sẽ có hiệu quả hơn nếu đi kèm với các cải cách quản lý hiệu quả hoạt động khác.

Cơ chế lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động có thể được áp dụng cho các đơn vị có sử dụng ngân sách Nhà nước. Khi lập ngân sách theo kết quả hoạt động cần lưu ý đến một số khái niệm cụ thể sau:

Đầu vào: Nguồn lực được sử dụng để thực hiện các hoạt động sản xuất ra đầu ra (ví dụ như nhân lực, trang thiết bị, công trình). Hoạt động: Các loại hoặc dạng hoạt động được thực hiện trong sản xuất và cung cấp đầu ra.

Đầu ra: Một hàng hóa hoặc dịch vụ được cung cấp bởi một cơ quan cho một nhóm bên ngoài. Ví dụ, đầu ra của bệnh viện là việc chữa trị cho bệnh nhân, và đầu ra của hệ thống giao thông công cộng là các chuyến xe buýt và tàu hỏa có hành khách.

Kết quả: Những thay đổi đem lại do sự can thiệp công cộng đối với các cá nhân, cơ cấu xã hội hoặc môi trường vật chất. Kết quả của một bệnh viện là bệnh nhân được cứu sống, còn giảm ô nhiễm không khí và nước là một trong số những kết quả mà cơ quan môi trường mong muốn đạt được.

Hiệu quả: Một đầu ra sẽ hiệu quả hơn nếu đạt được kết quả tốt hơn.

Hiệu suất: Cung cấp đầu ra với chi phí thấp hơn, trong khi không làm mất đi chất lượng hoặc tính hiệu quả.

Đánh giá: Đánh giá phân tích thường được áp dụng để tính hiệu quả chi phí hoặc tính phù hợp của các chính sách, tổ chức hoặc chương trình công. Bao gồm “kiểm toán hiệu quả hoạt động”, một đánh giá cần được thực hiện bởi các thực thể kiểm toán bên ngoài[1].

Việc lập ngân sách theo kết quả hoạt động cần được thực hiện theo quy trình dự toán ngân sách trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn của Chính phủ. Đầu tiên, cần xác định dự báo khả năng nguồn lực dựa trên các dự báo kinh tế và dự báo tài chính gắn với bối cảnh kinh tế từ phân tích các số liệu liên quan đến GDP, CPI nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí, dầu thô,....

Tiếp đến cần xác định các nhu cầu chi tiêu của từng lĩnh vực trong trung hạn (3 năm) trên cơ sở các ưu tiên của chính phủ và nhu cầu đối với từng lĩnh vực. Việc xác định các ưu tiên đòi hỏi các ngành phải thực hiện một quy trình đánh giá cụ thể, chi tiết theo lĩnh vực, qua đó sẽ xác định được nhiệm vụ, mục đích, mục tiêu, sản phẩm đầu ra và các hoạt động của mình. Đồng thời, xác định các hoạt động cần thiết nhằm đạt được các mục tiêu đề ra một cách thống nhất.

Cần xác định cụ thể chi phí và lựa chọn ưu tiên trong 3 năm tại các đơn vị dự toán, từ khâu dự toán chi phí thường xuyên và cơ bản của các hoạt động đến việc lựa chọn các hoạt động được ưu tiên phù hợp với mức trần nguồn lực; xác định những hoạt động cần được tiếp tục, những hoạt động nên thu hẹp lại và những hoạt động cần được chấm dứt.

Bước tiếp theo trong quá trình lập ngân sách theo kết quả hoạt động là việc thảo luận chính sách và xem xét mức trần lĩnh vực. Đây là việc cần thiết trong việc xem xét, thảo luận nhằm bảo vệ mức trần lĩnh vực trung hạn. Trường hợp có khả năng cho rằng các chỉ số không thể đạt được một số mục tiêu sẽ phải tiến hành tái phân bổ để điều chỉnh mức trần giữa các lĩnh vực.

Cần lập dự toán ngân sách hàng năm và dự toán trung hạn theo phương pháp cuốn chiếu, trong đó các dự toán trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn được sử dụng để xây dựng các dự toán 3 năm. Bước cuối cùng, Chính phủ thảo luận ngân sách, đánh giá, hoàn thiện và thông qua các dự toán ngân sách mỗi năm đặt trong tầm nhìn khuôn khổ ngân sách trung hạn (3 năm). Toàn bộ hồ sơ ngân sách trung hạn phải được trình gửi các cơ quan của Quốc hội để thẩm tra, cho ý kiến và đi đến phê chuẩn. Hàng năm, việc lập và phê chuẩn dự toán ngân sách vẫn được thực hiện theo kiểu “cuốn chiếu”, việc phê chuẩn sẽ được ấn định cụ thể cho từng năm một nhưng vẫn gắn với tầm nhìn trung hạn.

Như vậy, việc quản lý và phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với quy trình quản lý ngân sách trung hạn sẽ hạn chế những vấn đề đã phân tích ở trên và cũng chỉ ra những thiếu sót, kém hiệu quả của hệ thống định mức phân bổ ngân sách theo đầu người. Đồng thời, việc quản lý, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra sẽ gắn với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và phù hợp với tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế trong giai đoạn hiện nay.

[1] Kiểm toán hiệu quả hoạt động trên thực tế ít có tầm quan trọng bằng các đánh giá được thực hiện trong nội bộ cơ quan hành pháp đối với lập ngân sách theo chương trình hiệu quả, vì kiểm toán hiệu quả hoạt động nhìn chung là công cụ trách nhiệm giải trình hậu kiểm bên ngoài chứ không phải công cu lập ngân sách và quản lý của Cơ quan hành pháp. Tham khảo Robinson (2011).