Ở nhiều quốc gia, việc thực hiện vay nợ nước ngoài là hoạt động diễn ra thường xuyên và là nguồn lực tài chính đóng vai trò quan trọng đối với việc bổ sung nguồn vốn nhằm đầu tư phát triển kinh tế- xã hội, cân đối lại ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, tình hình nợ công Eurozone và những khó khăn nội tại của nền kinh tế đã có ảnh hưởng nhất định đến tình hình nợ công của Việt Nam cả về quy mô, cơ cấu, nghĩa vụ trả nợ, làm phát sinh một số rủi ro đối với danh mục nợ công... Do đó, an toàn và bền vững nợ công là vấn đề cần được quan tâm trong giai đoạn hiện nay.
1. Phạm vi nợ công
Ở Việt Nam, theo Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 ngày 23/11/2017, phạm vi nợ công bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương (CQĐP).
Theo cách tiếp cận của Ngân hàng thế giới, nợ công là nợ của khu vực công, bao gồm chính quyền trung ương (CQTW) và các cơ quan trực thuộc, CQĐP, ngân hàng trung ương (NHTW), các tổ chức độc lập mà chính phủ sở hữu trên 50% vốn hoặc việc quyết lập ngân sách phải được chính phủ phê chuẩn, hoặc chính phủ chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ. Tuy nhiên, Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) lại cho rằng, khu vực công bao gồm chính phủ, CQĐP, cơ quan quản lý tiền tệ (thường là NHTW); các công ty công (DNNN, định chế tài chính chính sách của chính phủ). Như vậy, nếu chính phủ có bất kỳ nghĩa vụ ngầm định nào đối với một khoản nợ thì khoản nợ đó có thể được xếp vào nợ công.
Thực tiễn các nước cho thấy, ngoài nợ của chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh, một số nước quy định nợ công còn bao gồm cả nợ CQĐP (như Anh, Hoa Kỳ, Ca-na-đa, Bồ Đào Nha, Đài Loan, Bun-ga-ri, Thổ Nhĩ Kỳ, Ấn Độ, Ba Lan), nợ của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) phi tài chính (như Thái Lan). Một số nước loại bỏ nợ của NHTW, trừ trường hợp khoản nợ đó được chính phủ bảo lãnh (Bun-ga-ri). Một số nước loại bỏ nợ của ngân hang thương mại (NHTM) nhà nước hoặc định chế tài chính nhà nước (Thái Lan).
Tuy nhiên cũng cần xem xét đến trách nhiệm nợ dự phòng mà Nhà nước có thể phải gánh chịu bởi nợ công của Việt Nam hiện nay vẫn chưa tính đến các gánh nặng nợ tiềm tàng từ hoạt động của khu vực ngoài ngân sách như hoạt động của bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, ngân hang phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội và đặc biệt là khu vực DNNN.
Theo Luật Quản lý nợ công của Việt Nam, khoản nợ của DNNN không được tính vào nợ công. Luật Doanh nghiệp số 68/2014/QH13 ngày 26/11/2014 có hiệu lực từ ngày 01/7/2015 quy định DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Về nguyên tắc, các khoản vay của DNNN chủ yếu là vay thương mại, tự vay, tự trả theo quy định của pháp luật được ràng buộc trong hợp đồng vay. Nhà nước chỉ đứng ra trả nợ đối với các doanh nghiệp được Nhà nước bảo lãnh không có khả năng trả nợ. Bên cạnh đó, việc không tính nợ DNNN vào nợ công là để các DNNN nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý, hoạt động kinh doanh trên cơ sở mở rộng và trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong kinh doanh, tiếp cận nguồn vốn của doanh nghiệp. Tuy nhiên, trong trường hợp DNNN làm ăn thua lỗ, có nguy cơ phá sản sẽ ảnh hưởng tới nền kinh tế và có tác động tiêu cực tới xã hội, với tư cách là chủ sở hữu, Chính phủ cần có biện pháp hỗ trợ, cơ cấu lại nợ của những DNNN này.
Tương tự như các khoản nợ của DNNN, đối với các các khoản nợ của ngân hang phát triển (NHPT) Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội, nếu không thuộc phạm vi bảo lãnh của Chính phủ cũng không được tính vào nợ công. Tuy nhiên, theo điều lệ của các ngân hàng này thì Nhà nước là cơ quan chịu trách nhiệm đảm bảo khả năng thanh toán. Với quy định này thì các khoản huy động của NHPT Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội thực chất là các khoản huy động của Chính phủ, cần được giám sát và quản lý chặt chẽ.
Với Quỹ bảo hiểm xã hội (BHXH), nguyên tắc hoạt động là dùng các khoản đóng góp của người tham gia bảo hiểm để trang trải chi phí và cho người có nhu cầu hiện tại. Trường hợp quỹ không đủ nguồn lực trả bảo hiểm cho những người đóng góp, theo quy định, Chính phủ sẽ dùng ngân sách để trang trải.
Xét theo phạm vi quản lý nợ công của Việt Nam, một số khoản nợ như nợ Quỹ hoàn thuế giá trị gia tăng, nợ phí quản lý và cấp bù chênh lệch lãi suất đối với NHPT Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội, nợ đầu tư xây dựng cơ bản của các địa phương, nợ chi ứng trước của NSTW cho các dự án đầu tư nguồn vốn NSNN là các khoản nợ phát sinh trong quá trình điều hành thực hiện các nhiệm vụ tài chính, ngân sách của Chính phủ không được tính vào nợ công. Về bản chất, đây lại là những khoản vay mà Chính phủ hoặc CQĐP phải có trách nhiệm hoàn trả nên cần có sự giám sát chặt chẽ, xem xét, đánh giá để đảm bảo bao quát hết các nghĩa vụ thanh toán nợ có thể phát sinh trong tương lai.
Đối với khoản nợ Quỹ hoàn thuế GTGT, mặc dù dự toán NSNN hàng năm đã bố trí khoản hoàn thuế GTGT nhưng trong thực tế điều hành và thực hiện, mức hoàn thuế GTGT có thể cao hơn dự toán nên phải tạm ứng từ các nguồn khác. Đặc biệt trong những năm gần đây, do tác động không thuận của tăng trưởng kinh tế thế giới và trong nước, một số doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn, tình trạng doanh nghiệp không có thuế GTGT đầu ra trong khi vẫn phát sinh thuế GTGT đầu vào dẫn đến số hoàn thuế GTGT tăng mạnh.
Đối với khoản nợ phí quản lý và cấp bù chênh lệch lãi suất đối với NHPT Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội, hàng năm dự toán chi đầu tư phát triển từ NSNN đã dự toán khoản cấp bù chênh lệch lãi suất ưu đãi cho các ngân hàng khi thực hiện các chính sách tín dụng ưu đãi nhà nước. Trong quá trình thực hiện, do có những nhiệm vụ mới nảy sinh đã làm tăng quy mô huy động vốn, từ đó làm gia tăng chi phí quản lý và số ngân sách phải cấp bù.
Đối với khoản nợ XDCB của các địa phương, nguyên nhân chủ yếu là việc thiếu giám sát và bất cập trong quy định về phân cấp quản lý đầu tư tại địa phương, đặc biệt là sự tách bạch về thẩm quyền quyết định đầu tư với yêu cầu đảm bảo nguồn lực thực hiện cũng như các chế tài xử lý vi phạm chưa đủ mạnh gây thất thoát nguồn vốn và kéo dài dự án. Để giải quyết vấn đề này, Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 về những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng XDCB tại các địa phương, Chỉ thị số 07/CT-TTg ngày 30/4/2015 về tăng cường các biện pháp xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn vốn đầu tư công. Do vậy, trong ngắn hạn, cần hạch toán đầy đủ các khoản nợ để phản ánh thực trạng nợ công, tuy nhiên, trong dài hạn, cần giải quyết dứt điểm tình trạng nợ đọng XDCB tại các địa phương.
Theo Đồng hồ nợ công toàn cầu, năm 2019, nợ công của Việt Nam ở mức trên 3,4 triệu tỷ đồng chiếm 56,1% GDP. Tính bình quân nợ công theo đầu người là trên 30 triệu đồng. Quy mô nợ công tăng cao tác động tới tốc độ tăng của nợ công trong những năm gần đây đòi hỏi cần có sự quan tâm. Nợ công của Việt Nam đã liên tục tăng tốc mạnh, cao hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng kinh tế, cao hơn tốc độ tăng thu NSNN và tương đương tốc độ tăng chi NSNN.
2. Giải pháp cụ thể tăng cường bền vững nợ công
Kiểm soát chặt chẽ, tăng cường kỷ luật tài khóa, đảm bảo nợ công trong giới hạn quy định là một trong những giải pháp để giữ an ninh, an toàn tài chính quốc gia, ổn định kinh tế vĩ mô. Hiện nay, một mặt Chính phủ tiếp tục thực hiện một số chính sách giãn, giảm thuế, ưu đãi thuế nhằm tháo gỡ khó khăn cho các doanh nghiệp, mặt khác yêu cầu tăng chi NSNN cho đầu tư phát triển, đảm bảo an sinh xã hội sẽ làm tăng mức bội chi NSNN. Do đó, trong thời gian tới, cần giảm bội chi NSNN, giảm áp lực vay nợ để bù đắp bội chi ngân sách. Để giải quyết mâu thuẫn chính sách, phải thực hiện hài hòa, cân đối và đồng bộ các giải pháp cụ thể sau:
Thứ nhất, tiếp tục tái cơ cấu nợ công. Cơ cấu lại các khoản vay về cho vay lại, các khoản vay bảo lãnh chính phủ đang gặp khó khăn. Tái cơ cấu nợ công theo hướng chuyển từ cơ cấu vay ngắn hạn sang vay dài hạn; tăng tỷ trọng nợ trong nước và giảm nợ nước ngoài. Phát hành trái phiếu chính phủ có kỳ hạn dài hơn và lãi suất hợp lý để vừa giảm thiểu rủi ro thanh toán, rủi ro thanh khoản, vừa nhằm tái cơ cấu nợ. Kiểm soát chặt chẽ các khoản nợ đọng XDCB NSTW và NSĐP, nợ của Quỹ hoàn thuế GTGT, nợ Quỹ BHXH, nợ phải trả NHPT Việt Nam, Ngân hàng Chính sách xã hội và nợ tồn ngân kho bạc nhà nước.
Thứ hai, tiếp tục duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát và đảm bảo tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý, duy trì lãi suất ở mức hợp lý để không ảnh hưởng đến chi phí nợ và khả năng vay nợ của Chính phủ, tạo niềm tin của nhà đầu tư vào các công cụ nợ của Chính phủ.
Thứ tư, đối với thu NSNN, trong điều hành ngân sách hàng năm cần ưu tiên sử dụng số tăng thu so với dự toán để giảm mức bội chi hoặc để trả nợ trước hạn. Hệ thống thuế cần được cải cách bảo đảm các tiêu chí tạo nguồn thu bền vững, hiệu quả, công bằng và minh bạch.
Mặt khác cần thiết phải cơ cấu lại chi NSNN. Đối với chi thường xuyên, để nâng cao hiệu quả, cần sắp xếp lại tổ chức bộ máy quản lý nhà nước, đối tượng hưởng lương từ ngân sách, rà soát các chính sách an sinh xã hội và thực hiện đổi mới đơn vị sự nghiệp công lập, trọng tâm là cải cách cơ chế giá, phí dịch vụ, đảm bảo sự cạnh tranh bình đẳng và tăng tính tự chủ của các đơn vị sự nghiệp nói chung. Đối với chi đầu tư, Nhà nước chỉ nên đầu tư vào những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không làm được hoặc chưa có điều kiện làm nhưng có vai trò quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội.
Đặc biệt cần phải nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Đối với các chương trình, dự án đang triển khai, cần rà soát, đánh giá và loại bỏ những dự án không hiệu quả, gây thất thoát, lãng phí. Tập trung nguồn lực, đẩy nhanh tiến độ những dự án quan trọng, có hiệu quả, ưu tiên cao. Đối với những dự án bổ sung mới, cần lựa chọn, có kế hoạch tài chính rõ ràng.