Trong những năm qua, nền tài chính quốc gia đặc biệt là ngân sách nhà nước (NSNN) đã có sự cải thiện đáng kể, song, áp lực điều chỉnh quy mô và cơ cấu chi NSNN vẫn còn rất lớn do những bất cập tích tụ từ nhiều năm trước và các yêu cầu phát triển trong giai đoạn tới. Thực hiện mục tiêu đổi mới, Việt Nam đã chủ động thực hiện cơ cấu lại căn bản, toàn diện nền kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng. Có thể thể rằngđây là hướng tiếp cận đúng đắn trong giai đoạn hiện nay. Tái cấu trúc nền kinh tế có quan hệ hữu cơ với tái cấu trúc nền tài chính quốc gia, nhất là tái cấu trúc ngân sách nhà nước. Nếu cấu trúc kinh tế mà không gắn với cấu trúc nền tài chính quốc gia thì cấu trúc kinh tế về thực chất chỉ diễn ra bề mặt khách thể; tái cấu trúc nền tài chính quốc gia chính là tái cấu trúc mặt bên trong và nội dung cốt lõi của tái cấu trúc nền kinh tế, nó là hệ truyền dẫn đến thay đổi cơ cấu đầu tư, cơ cấu kinh tế cũng như tính chất phát triển của nền kinh tế.

Điều chỉnh quy mô, tái cấu trúc NSNN cho phép xác định khuôn khổ thâm hụt NSNN, quy mô, cơ cấu nợ và định hình lại đầu tư công. Căn cứ vào quy mô NSNN hợp lý, từ đó định hình mức độ động viên vào NSNN; tái cấu trúc NSNN (chi tiêu thường xuyên) cũng sẽ tạo ra cú huých lớn cho tiến trình xã hội hóa... Như vậy, tái cấu trúc NSNN là chìa khóa, là cái van chủ yếu điều chỉnh toàn bộ tiến trình tái cấu trúc nền kinh tế.

Khâu then chốt của tiến trình tải cấu trúc NSNN theo hướng hình thành quy mô và cơ cấu chi NSNN hợp lý, hiệu quả phải bắt đầu từ khống chế “thâm hụt NSNN” phù hợp. Khống chế thâm hụt NSNN có vai trò định vị quy mô NSNN, thúc đẩy tái cấu trúc các cấu phần và tương quan các bộ phận của chi NSNN; mặt khác, khống chế thâm hụt NSNN còn là mục tiêu rõ ràng, có thể theo dõi và giám sát được.

Điểm xuất phát cho tái cấu trúc NSNN “phải là đầu tư công”, do quan hệ trực diện giữa đầu tư công - nợ công - thâm hụt NSNN, đầu tư công là nguyên do trực tiếp phải vay nợ, làm tăng nợ công và duy trì thâm hụt NSNN cao. Giảm đầu tư công là khả thi và giảm ngay áp lực lên NSNN; hơn nữa là loại mục tiêu rõ ràng dễ giám sát (Điều chỉnh chi thường xuyên phải thay đổi hàng loạt chế độ, cần có thời gian...).

Mục tiêu trực tiếp của tái cấu trúc quy mô là chủ động điều chỉnh các cấu phần chi NSNN, đi sâu điều chỉnh từng cấu phần nhằm giảm áp lực chi và cân đối NSNN, trên cơ sở đó từng bước tạo ra quy mô, cơ cấu chi NSNN hợp lý mà ở đó Nhà nước vừa thực hiện tốt chức năng của mình và góp phần tối ưu hóa dần tiềm năng và tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế (hướng tới NSNN với kết cấu hợp lý, cân đối bền vững, vận hành an toàn và hiệu quả).

Mục tiêu cơ bản và dài hạn đó là tái cấu trúc quy mô, cơ cấu NSNN cần hướng tới quá trình huy động, phân bổ, sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính quốc gia ở tất cả các khâu, lĩnh vực; trực tiếp phục vụ cho tái cấu trúc nền kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng; hướng đến nền tài chính vững mạnh, hiệu quả; góp phần đảm bảo vững chắc an ninh tài chính quốc gia.

Bên cạnh đó, tái cấu trúc ngân sách nhà nước phải gắn liền với “Định vị lại chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và thực hiện nguyên tắc cân đối ngân sách nhà nước trên nền tảng vững chắc”.

Quan điểm này xuất phát từ thực tế là chức năng, nhiệm vụ, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước là nhân tố cơ bản quy định quy mô, cơ cấu sử dụng NSNN - Bộ máy quản lý nhà nước càng gia tăng thì quy mô chi NSNN càng lớn, cơ cấu chi càng sai lệch, hiệu quả chi giảm dần. Vị trí, vai trò của quản lý nhà nước còn nhiều điểm chưa phù hợp, kém hiệu quả, gây cản trở hoặc tăng thêm khó khăn cho sự vận hành của thể chế kinh tế. Nhà nước can thiệp trực tiếp vào nhiều lĩnh vực của nền kinh tế. Do vậy, cần định vị lại chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước theo hướng “Nhà nước kiến tạo và hỗ trợ”. Tính bền vững và ổn định cơ cấu, quy mô thu - chi NSNN những năm gần đây giảm, thu NSNN cũng giảm mạnh, trong khi áp lực chi vẫn gia tăng, thu NSNN vẫn còn phụ thuộc khá lớn vào các nguồn thu liên quan đến xuất nhập khẩu, ít có khả năng tái tạo. Nếu cân đối theo kiểu cũ sẽ dễ bị động, vì vậy nên thực hiện cân đối các khoản chi bắt buộc (chi thường xuyên và tất cả nghĩa vụ trả nợ) dựa trên nền tảng thu bền vững, trước hết là thu nội địa từ sản xuất - kinh doanh; thặng dư dành cho đầu tư phát triển, vay đầu tư phải nằm trong khung khổ thâm hụt NSNN cho phép.

Quan điểm chủ đạo và phương châm tái cấu trúc quy mô, cơ cấu chi ngân sách nhà nước là chủ động, căn bản, toàn diện nhưng có trọng tâm, trọng điểm. Điều này xuất phát từ hiện trạng nền tài chính quốc gia, kết cấu, áp lực tái cấu trúc và tính tới những vấn đề đặt ra từ tầm nhìn phát triển đến năm 2030 cho thấy, cần thực hiện tái cấu trúc NSNN là sự lựa chọn đúng đắn (nếu chậm trễ hoặc để rơi vào tình thế bị động thì tác động tiêu cực của tái cấu trúc sẽ lớn hơn, chi phí và tổn thất cho tái cấu trúc sẽ rất cao).

Thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế cho thấy, ngay cả tái cấu trúc ở một vài lĩnh vực tài chính đã là vấn đề rất phức tạp và không phải nước nào cũng thành công (châu Âu chỉ tái cấu trúc NSNN gắn với xử lý nợ công, Đông Nam Á (1997) tái cấu trúc chủ yếu ở hệ thống tài chính…), trong khi Việt Nam phải tái cấu trúc tất cả các cấu phần của quy mô, cơ cấu chi NSNN trong bối cảnh tổng thể tái cấu trúc nền kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng thì tính phức tạp càng gia tăng. Do vậy, chủ trương tái cấu trúc “căn bản, toàn diện” nhưng không thể “đồng thời” mà cần “có trọng tâm, trọng điểm”. Nếu không tuân thủ yêu cầu này thì nguy cơ rối loạn, bất ổn, thậm chí khủng hoảng gia tăng.

Tái cấu trúc quy mô, cơ cấu chi ngân sách nhà nước theo quan điểm “kiên quyết, nhất quán nhưng thận trọng và theo lộ trình rõ ràng; tránh nguy cơ đổ vỡ và tối thiểu hóa chi phí cho tái cấu trúc nền tài chính”. Tái cấu trúc quy mô, cơ cấu chi NSNN sẽ liên quan đến lợi ích các tầng lớp trong xã hội, do đó, đây là vấn đề rất khó khăn và nan giải, nó cóthể làm nhụt ý chí, bản lĩnh của giới lãnh đạo, trong tiến trình này còn có thể phát sinh nhiều trở ngại, khó khăn mới. Nếu tái cấu trúc nửa vời hoặc dừng lại thì không chỉ không đạt mục tiêu đặt ra mà có nhiều khả năng làm cho chính nền tài chính quốc gia trở nên kém hơn lúc khởi đầu. Vì vậy, cần chủ động quán triệt yêu cầu “kiên quyết, nhất quán”; đồng thời chủ động đánh giá tình hình, “phát hiện những nguy cơ thách thức mới phát sinh” để có kế sách ứng phó hiệu quả đảm bảo cho tiến trình này tiếp tục đi về phía trước. Các giải pháp tái cấu trúc phải được đánh giá hết sức nghiêm ngặt để không tạo ra nguy cơ đổ vỡ; đồng thời phải có hệ thống giải pháp đi kèm cho phép đảm bảo sự quản lý giám sát hiệu quả toàn bộ tiến trình tái cấu trúc và xử lý kịp thời các vấn đề phát sinh.

Phương châm cơ bản để tối thiểu hóa chi phí chính là “Giải pháp tái cấu trúc đúng, khả thi và phù hợp theo lộ trình tái cấu trúc”.

Chủ động sửa cơ chế thị trường trong sự phối hợp với vai trò điều tiết của Nhà nước để tiến hành tái cấu trúc quy mô, cơ cấu chi ngân sách nhà nước. Hiện nay, nước ta xây dựng nền tài chính của kinh tế thị trường hiện đại và hội nhập quốc tế, vì vậy, không thể nhấn mạnh quá mức vai trò của Nhà nước vào tiến trình tái cấu trúc quy mô, cơ cấu chi NSNN, song, cũng không thể xem nhẹ vai trò của Nhà nước (tạo lập thể chế, tổ chức triển khai, thậm chí phải sử dụng cả nguồn lực NSNN khi cần thiết để can thiệp vì đại cục hay lợi ích quốc gia…). Tái cấu trúc quy mô, cơ cấu chi NSNN sẽ có tác động và liên hệ chặt chẽ với hầu hết các cấu phần của kinh tế thị trường, vì vậy, khi chủ động sử dụng, phối hợp với thị trường, cơ chế thị trường thì hiệu ứng tổng thể sẽ rất lớn, chuyển biến nhanh, bền vững và sẽ xử lý tốt các vấn đề:

Thứ nhất,giảm đầu tư công cần sử dụng cơ chế thị trường, nâng cấp môi trường kinh doanh, khuyến khích đầu tư tư nhân để giảm dần đầu tư công.

Thứ hai,phát triển mạnh TTTC, nhất là thị trường TPCP để có thể tái cấu trúc nợ công vay vốn đầu tư với thời hạn dài hơn, lãi suất thấp hơn, nhờ đó giảm áp lực vay đáo nợ, giảm nghĩa vụ trả nợ...

Thứ ba,tạo cơ chế cung ứng dịch vụ công theo nguyên tắc thị trường thì việc cắt giảm chi thường xuyên sẽ không ảnh hưởng đáng kể, thậm chí còn có tác động tích cực hơn.

Mặt khác, tái cấu trúc quy mô, cơ cấu chi ngân sách nhà nước phải được tiến hành đồng bộ với quy mô, cơ cấu thu ngân sách nhà nước và đạt được sự tương thích về nhịp độ. Lý luận và kinh nghiệm các nước cho thấy, khi tái cấu trúc NSNN (thu hoặc chi) nếu không xử lý tốt và hài hòa trong quan hệ với cấu phần còn lại (thu hoặc chi) thì khó có thể đạt được kết quả mong đợi . Việt Nam tiến hành tái cấu trúc quy mô, cơ cấu chi NSNN trong bối cảnh thu NSNN có thể dự đoán được căn cứ vào hệ thống thuế hiện hành (giảm so với thời kỳ trước và dừng ở mức ổn định tương đối 21 - 22% GDP), do vậy, phải căn cứ vào thu, cơ cấu thu, mục tiêu của tái cấu trúc quy mô, cơ cấu chi NSNN để định hình khung chi và mức chi tương thích. Đối với các cấu phần khác cũng vậy, không thể cắt giảm một cách cơ học mà không tính đến các biện pháp bổ trợ, lộ trình cụ thể; hoặc trong các cấu phần của chi NSNN có mối quan hệ liên thông trực tiếp (nợ công - đầu tư công - thâm hụt NSNN...), do đó, tái cấu trúc bộ phận này sẽ tác động đến bộ phận kia...