Thứ hai, 23 Tháng 3 2020 08:21

KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG - TƯ (PPP) TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN

Phương thức PPP đã có lịch sử phát triển lâu dài trên thế giới và phổ biến từ những năm 1990, tuy nhiên mỗi quốc gia đều có những chiến lược về PPP riêng tùy thuộc vào bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất dự án. Các Quốc gia có thể chế Nhà nước mạnh với khung pháp lý đầy đủ, minh bạch thường thành công với PPP.

Mô hình PPP đã được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ XVIII, các cây cầu ở London vào thế kỷ XIX hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ XIX. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980 và nó đã đóng một vai trò nhất định trong việc phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển.

Những năm đầu thế kỷ XX, Vương Quốc Anh đã là một trong những quốc gia triển khai xây dựng thành công dự án PPP với những bước đi đầu tiên cho việc hình thành cơ chế PPP đối với các dự án cung cấp dịch vụ công. Vương Quốc Anh đã xây dựng cơ chế PPP xuất phát từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này một cách hiệu quả nhất. Việc áp dụng dự án PPP đã giúp cải thiệt tính minh bạch về chi phí của dịch vụ công của cả hai khu vực công và tư.

Ban đầu mô hình PPP tại Vương quốc Anh rất đơn giản theo hình thức những yêu cầu dịch vụ được cung cấp đáp ứng đầy đủ điều kiện sẽ được khu vực công trả tiền và trả theo từng năm. Mô hình này được đánh giá là rất hiệu quả, chỉ chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh. Hiện nay, Vương Quốc Anh đã có 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự án đang thực hiện và chủ yếu là lĩnh vực môi trường và giao thông vận tải.

Đối với vấn đề bảo đảm tài chính cho một dự án PPP hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh đã được Vương Quốc Anh áp dụng cơ chế tái cấp vốn, bởi thực tế các ngân hàng không có chính sách ưu đãi cho các dự án PPP có thời hạn thực hiện kéo dài trên 5 năm, nên Chính phủ Anh đã phải thiết lập cơ chế liên minh giữa các ngân hàng nhằm thu hút nhiều ngân hàng tham gia vào các dự án có thời hạn thực hiện kéo dài. Đây là kinh nghiệm cho Việt Nam khi triển khai các dự án PPP có thời hạn thực hiện dại.

Đối với các dự án đầu tư của Nhật Bản cho hệ thống cơ sở hạ tầng của bất kỳ quốc gia nào cũng cần có sự hỗ trợ của các nhà đầu tư tư nhân, vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro, cần có một nguồn vốn lớn và Nhật Bản cũng không phải là ngoại lệ. Việc áp dụng mô hình PPP của Nhật Bản được tiến hành trong bối cảnh Châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn đem lại nhiều thành công. Theo kinh nghiệm của Nhật Bản, đối với dự án không thể áp dụng phương pháp cổ phần hóa và Nhà nước cũng không thể trực tiếp tham gia như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng sẽ áp dụng mô hình PPP và hiệu quả thu được là giảm chi phí, giảm rủi ro trong môi trường cạnh tranh cao.

Đối với các nước đang phát triển ở khu vực Mỹ Latinh, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990, đã mang lại hiệu quả đáng kể trong 20 năm qua kể từ năm 1990 -2009 với tổng số vốn cam kết đầu tư là 1.515 tỷ đô la Mỹ cho 4.569 dự án được thực hiện ở các nước đang phát triển và tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển. Như vậy, với phương thức PPP thì mức đầu tư cho cơ sở hạ tầng chỉ chiếm 20% so với 5-6% tổng GDP trong hơn hai thập kỷ qua. Hiện nay các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới, nhưng mô hình đầu tư PPP lại không có nhiều tiến triển ở khu vực Đông Á và Thái Bình Dương.

Ở các nước đang phát triển do hạn chế của cơ sở pháp lý và khả năng chế tài của các cơ quan nhà nước nên mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến. Các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) đặc biệt là trong các lĩnh vực năng lượng và viễn thông.

Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên. Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT). Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khẳ năng chế tài của các cơ quan nhà nước.

Mô hình PPP tại Việt Nam được thực hiện theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư thì “đầu tư theo hình thức công tư là việc nhà nước và các đơn vị tư nhân cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án”. Phí Nhà nước có lợi thế về chính sách, cơ chế quản lý, ưu đãi thuế, đất đai của Nhà nước. Còn phía tư nhân có lợi thế về nguồn vốn, kỹ thuật, nhân lực. Vì thế hợp tác công tư có nghĩa bên Nhà nước và tư nhân cùng bổ sung những điểm mạnh, yếu cho nhau để tạo nên các dự án phục vụ tốt nhất lợi ích của nền kinh tế, của xã hội một cách hiệu quả.

Nếu hiểu theo các khía cạnh này, các hình thức đầu tư BTO, BOT, BT theo Nghị định số 108/2009/NĐ-CP nằm trong hình thức hợp tác PPP theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg. Sự khác biệt về văn bản có thể làm cho các nhà đầu tư hiểu lầm đây là các hình thức hoàn toàn khác nhau. Vì thế, để hình thức hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân hiệu quả, yêu cầu đầu tiên là phải thống nhất các quy định thành một luật hay quy định duy nhất.

Theo thống kê của ngân hàng thế giới, từ năm 1994 -2009 các dự án được thực hiện theo mô hình PPP chủ yếu tập trung ở hình thức BOT và BOO với các lĩnh vực điện, viễn thông chiếm đa số thị phần bên cạnh các dự án hợp tác công - tư khác đã và đang được triển khai từ thập niên 90 của thế kỷ XX[1].

Riêng năm 2010, tổng số dự án cấp mới được đầu tư trực tiếp từ nước ngoài là 969 dự án, trong đó theo mô hình đầu tư BOT, BT, BTO có 6 dự án chiếm 1% trên tổng số dự án cấp mới[2], chiếm 55% so với số dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT là 11 dự án, chiếm % cao nhất trong số tất cả các hình thức đầu tư, so với năm 2009 không có dự án mới nào đầu tư theo hình thức BOT, BT, BTO đó là một sự khởi sắc tốt.

Có thể thấy rằng, sau khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP được ban hành và chính thức có hiệu lực từ ngày 15/1/2011 đã thu hút sự chú ý của giới đầu tư trong và ngoài nước đang dồn vào mô hình PPP, đặc biệt là hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang phát triển theo chiều hướng tích cực dưới sự giám sát và hỗ trợ của nhà nước.

Bên cạnh đó, hình thức đầu tư 100% vốn nước ngoài chỉ chiếm 8% trên tổng số dự án, số dự án cấp mới chỉ có 799 dự án trong khi tổng số dự án đăng ký là 9.599 (tính hết ngày 21/12/2010). Hình thức liên doanh chỉ chiếm 7% trên tổng số dự án cấp mới đăng ký, hình thức cổ phần và hợp đồng hợp tác vốn đầu tư chiếm lần lượt là 4% và 1% trên tổng số dự án cấp mới.

Tóm lại, để mô hình PPP phát triển ở Việt Nam cần có những điều kiện về pháp lý minh bạch, rõ ràng để thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước, tận dụng tốt nguồn vốn của các nhà đầu tư trong nước, nước ngoài một cách hiệu quả, có lợi cho hai bên tham gia đầu tư phát triển.

Tài liệu tham khảo

1. Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư;

2. Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao.


[1] Từ năm 1990 đến nay như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang được thực hiện theo phương thức BOO. Về mô hình BOT, tổng cộng có 26 dự án với tổng mức đầu tư là 128 ngàn tỷ đồng.

[2] Theo thống kê của cục đầu tư nước ngoài.

Đã xem 357 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành