Thứ năm, 20 Tháng 11 2014 08:16

Vấn đề đổi mới cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân qua các bản Hiến pháp

Sau cách mạng tháng 8 năm 1945 chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký hai sắc lệnh số 63/SL (ngày 22 tháng 11 năm 1945) về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ; và Sắc lệnh số 77/SL (ngày 21 tháng 12 năm 1945) về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố. Đây là cơ sở pháp lý đầu tiên cho tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta. Theo hai Sắc lệnh này thì chính quyền địa phương được tổ chức ở 4 cấp: cấp kỳ (cả nước chia làm 3 kỳ : Bắc kỳ, Trung kỳ và Nam kỳ), cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Ở thành phố trực thuộc Trung ương có 2 cấp chính quyền là cấp thành phố và cấp khu phố.

Tổ chức chính quyền địa phương ở các cấp chính quyền theo sắc lệnh số 63/SL ngày 22 tháng 11 năm 1945.

Trong 4 cấp chính quyền địa phương: cấp kỳ, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã thì chỉ có cấp tỉnh và cấp xã được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh, tức là có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính, còn cấp kỳ và cấp huyện là cấp trung gian, chỉ có Ủy ban hành chính chứ không có Hội đồng nhân dân..

Chính quyền cấp kỳ: Là chính quyền trung gian giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương. Với 5 Ủy viên chính thức và 2 Ủy viên dự khuyết do HĐND các tỉnh, thành phố trong kỳ bầu ra, Ủy ban hành chính kỳ có nhiệm kỳ 3 năm, nhưng năm đầu tiên chỉ có nhiệm kỳ 1 năm.

Chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban hành chính kỳ là thi hành các mệnh lệnh của             

Chính phủ; kiểm soát các cấp dưới trực thuộc; ra lệnh điều động quân đội bảo vệ đất nước (Điều 90, Điều 84 Sắc lệnh số 63)

Chính quyền cấp tỉnh: Là cấp có chính quyền hoàn chỉnh, có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính.

Hội đồng nhân dân tỉnh: “Hội đồng nhân dân tỉnh có quyền quyết định tất cả các vấn đề thuộc phạm vi tỉnh mình nhưng không được trái với chỉ thị của các cấp trên” (Điều 80 Sắc lệnh 63). Nghị quyết HĐND tỉnh phải được Ủy ban hành chính phê chuẩn trước khi thi hành. Những vấn đề liên quan đến ngân sách tỉnh thì phải được Hội đồng chính phủ phê chuẩn trước khi thi hành.

Thành viên HĐND tỉnh có từ 20 đến 30 đại biểu chính thức và một số đại biểu dự khuyết tương ứng với mỗi đơn vị bầu cử. HĐND tỉnh họp công khai 4 tháng một kỳ.

Ủy ban hành chính tỉnh: Thành viên UBHC tỉnh gồm 3 Ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 2 phó Chủ tịch) và 2 thành viên dự khuyết. Thành viên UBHC bắt buộc phải là thành viên HĐND tỉnh.

Nhiệm vụ của UBHC tỉnh là thi hành mệnh lệnh của cấp trên và các nghị quyết của HĐND tỉnh; chỉ huy các công việc hành chính cấp dưới.

Chính quyền cấp huyện: Cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp huyện tương tự như chính quyền cấp kỳ. UBHC huyện do HĐND xã trực thuộc bầu, gồm 3 đại biểu chính thức và 2 đại biểu dự khuyết. Nhiệm kỳ UBHC huyện là 2 năm một lần, nhưng năm đầu là 1 năm.

Chính quyền cấp xã: Tương tự như chính quyền cấp tỉnh, HĐND xã có từ 15 đến 25 thành viên chính thức và 5 đến 7 thành viên dự khuyết do cử tri trong xã bầu. Thành viên UBHC xã do HĐND bầu, gồm 5 ủy viên chính thức và 2 ủy viên dự khuyết.

Tổ chức chính quyền thành phố, khu phố

Theo Sắc lệnh số 77 ngày 21 tháng 12 năm 1945 thì chính quyền thành phố chỉ tổ chức 2 cấp chính quyền là thành phố và khu phố, trong đó cấp thành phố là cấp chính quyền có đủ HĐND và UBHC, còn cấp khu phố chỉ có UBHC.

Hai sắc lệnh 63 và 77 tiếp tục được duy trì thực hiện trong cuộc chiến tranh chống thực dân Pháp, tuy nhiên có sửa đổi và bổ sung một số điều cho phù hợp với điều kiện kháng chiến như : Tạm hoãn các cuộc tuyển cử vào HĐND, UBHC; Hợp nhất Ủy ban kháng chiến và Ủy ban hành chính các cấp thành Ủy ban hành chính kháng chiến. Nhiệm vụ của HĐND và Ủy ban hành chính kháng chiến lúc bấy giờ là dồn sức cho cuộc kháng chiến chống Pháp. Trong giai đoạn này, cơ cấu tổ chức của HĐND và UBHC đều rất gọn nhẹ. Chức năng và quyền hạn của mỗi cấp đều được quy định rất rõ ràng, trong đó vị trí và thẩm quyền của UBHC các cấp được đề cao hơn HĐND.

Khi hòa bình lập lại ở miền Bắc, ngày 20-7-1957, Chính phủ ban hành Sắc lệnh số 004/SL về bầu cử HĐND và UBHC các cấp ở miền Bắc. Ngày 31-5-1958, Luật số 110-SL/L về tổ chức chính quyền địa phương ra đời. Nhưng từ năm 1962, Quốc hội thông qua Luật tổ chức HĐND và UBHC theo mô hình Xô viết.

Từ phương thức tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ngay từ khi hình thành đến Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962, ta có thể rút ra những nhận xét và đánh giá sau:

Hai Sắc lệnh đầu tiên sau khi nước ta giành được độc lập đã thể hiện được một sô ưu điểm đáng được nghiên cứu kế thừa như : Sự phân định rõ ràng giữa tổ chức chính quyền nông thôn và thành thị; giữa vùng miền núi và vùng đồng bằng. Trong giai đoạn kháng chiến chống Pháp, Nhà nước ta đã ban hành một số Săc lệnh sửa đổi, bổ sung cho Sắc lệnh số 63 và 77 cho phù hợp với tình hình toàn quốc kháng chiến. Từ đó, Luật bầu cử HĐND các cấp số 110-SL/L được Quốc hội thông qua tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tổ chức chính quyền địa phương trong điều kiện mới :

 Nếu như cấp tỉnh tổ chức 3 cấp chính quyền, trong đó có 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh có cả HĐND và UBHC là cấp tỉnh và cấp xã, còn cấp huyện chỉ là cấp trung gian, chỉ có UBHC, thì thành phố chỉ có một cấp chính quyền hoàn chỉnh là cấp thành phố và một cấp chính quyền trung gian là cấp khu phố.

Tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962

Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 quy định: Nước chia thành tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương. Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã. Huyện chia thành xã, thị trấn. Các cấp chính quyền trên đều là cấp chính quyền hoàn chỉnh, có cả HĐND và UBHC. Đây là mô hình được áp dụng theo tổ chức chính quyền địa phương Xô viết nhằm thu hút, khuyến khích nhân dân cùng tham gia quản lý công việc nhà nước.

Từ giai đoạn này, vai trò và vị trí của HĐND các cấp được đề cao hơn, UBHC được xác định là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương vừa chấp hành và chịu sự giám sát của HĐND, vừa thực hiện chỉ đạo và chịu trách nhiệm với UBHC cấp trên mà đúng đầu là Chính phủ.

Sự khác nhau giữa tỉnh và thành phố cũng được Luật năm 1962 phân định rõ bằng hai mô hình khác nhau : Tỉnh tổ chức 3 cấp chính quyền, thành phố trực thuộc Trung ương tổ chức 2 cấp ở nội thành và 3 cấp ở ngoại thành.

Tóm lại, điểm nổi bật của Hiến pháp 1959 và Luật năm 1962 là :

- Đề cao vai trò và vị trí của HĐND trước UBHC. Theo đó, HĐND là cơ quan quyền lực của Nhà nước ở địa phương, HĐND có quyền bầu ra UBHC và Tòa án nhân dân cùng cấp. Còn UBHC là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính của nhà nước ở địa phương.

- Bảo đảm quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm củ chính quyền cấp dưới theo phân cấp quản lý Nhà nước.

- Số lượng thành viên của HĐND và UBHC các cấp có xu hướng tăng mạnh. HĐND các cấp lập ra các Ban chuyên trách, và UBHC cũng có các cơ quan chuyên môn trực thuộc.

Tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 (sửa đổi năm 1989)

Theo Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 thì cả tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương đều có 3 cấp chính quyền địa phương hoàn chỉnh. (Tỉnh : Tỉnh – huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã – xã, thị trấn; Thành phố trực thuộc Trung ương : Thành phố - quận, huyện – xã, phường, thị trấn).

Vị trí,  quyền hạn và lĩnh vực hoạt động của HĐND và UBND các cấp vẫn được xác định như Hiến pháp 1959 và Luật 1962 nhưng được mở rộng ở nhiều lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế. Theo đó, ngoài việc thông qua các nghị quyết và giám sát thực hiện nghị quyết, HĐND còn được tăng cường chức năng quyết định và bảo đảm thực hiện các chủ trương nhằm xây dựng kinh tế địa phương , nâng cao đời sống của nhân dân địa phương.

Dù vậy, Quy định của Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 còn bộc lộ một số hạn chế sau :

 - Do HĐND không có cơ quan thường trực riêng mà phải phụ thuộc vào UBND về phương diện tổ chức nên hoạt động giám sát của HĐND kém hiệu quả, nhất là việc giám sát hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND.

 - Trong khi UBND là cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số, thì việc quy định thường trực UBND đã tạo ra quyền năng cho thường trực UBND quyết định hầu hết những vấn đề quan trọng trong quyền hạn của UBND. Từ đó, Quốc hội đã sửa đổi một số điều của Hiến Pháp năm 1980 vào ngày 30-6-1989. Theo Luật sửa đổi 1989, thường trực UBND các cấp bị bãi bỏ và thành lập thường trực HĐND từ cấp huyện trở lên.

 Từ những quy định của Hiến pháp 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, (sửa đổi năm 1989) đến thực tiễn hoạt động của chính quyền địa phương, ta thấy rằng:

 - Vai trò, vị trí và tính quyền lực nhà nước của HĐND luôn được đề cao. Điều đó được thể hiện qua việc trao quyền “quyết định các chủ trương biện pháp nhằm xây dựng và phát triển địa phương về mọi mặt”, đồng thời thành lập cơ quan thường trực từ cấp huyện trở lên cho HĐND.

- Phát huy tính tập thể trong hoạt động của UBND. Điều này được cụ thể hóa bằng việc bãi bỏ bộ phận thường trực UBND các cấp. Tuy nhiên, đây là một trong những hạn chế lớn của Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, sửa đổi năm 1989, vì UBND các cấp là cơ quan thực thi và điều hành nên tính khẩn trương, nhạy bén trong việc xử lý, giải quyết vấn đề ở địa phương phải được chú trọng đặc biệt.

- Chỉ có HĐND cùng cấp mới có quyền bãi miễn UBND, UBND cấp trên cũng như Chính phủ cũng không có quyền tác động trực tiếp đến UBND. Đây là nguyên nhân là giảm hiệu lực quản lý Nhà nước và cản trở sự thống nhất và thông suốt trong quản lý của hệ thống hành chính Nhà nước.

 - Mặc dù Quốc hội giao cho Hội đồng nhà nước quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND mỗi cấp theo Điều 17 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 (sửa đổi), nhưng cho đến năm 1994, Hội đồng Nhà nước vẫn không có một văn bản nào quy định về vấn đề này, gây khó khăn cho việc thực thi của HĐND và UBND.

 - Việc thành lập cơ quan thường trực cho HĐND được thực hiện nửa vời và không triệt để vì HĐND cấp xã, phường, thị trấn không có bộ phận thường trực của riêng mình.

 Một số hạn chế trên sẽ được khắc phục phần nào trong Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ    chức HĐND và UBND 1994 và 2003 sau này.

Tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1992 ( sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003 hiện hành.

Nhằm giải quyết các nhiệm vụ của quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế - xã hội từ tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003 đã có một bước cải cách quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, nhưng không có sự thay đổi nhiều trong mô hình tổ chức các cấp chính quyền địa phương. Điểm khác biệt lớn nhất giữa Luật Tổ chức HĐND và UBND năm1994 so với Luật sửa đổi năm 1989 là quy định HĐND xã, phường, thị trấn đều có Chủ tịch, và Phó chủ tịchHĐND. Đến Luật năm 2003 quy định cho HĐND cả 3 cấp đều thành lập Thường trực HĐND.

Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND mỗi cấp  đối với mỗi lĩnh vực nhưng về cơ bản thì Hiến pháp và pháp luật hiện hành vẫn chưa giải quyết triệt để vấn đề phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền cấp trên và cấp dưới.

Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và Luật năm 2003 hiện hành quy định những vấn đề quan trọng phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số nhằm phát huy trí tuệ tập thể. Những vấn đề khác, do Chủ tịch tự quyết định hoặc phân công cho cấp dưới thực hiện.

Trong chương trình cải cách hành chính, Chính phủ đã ban hành nghị định số 13 và 14/2008/NĐ-CP  về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và huyện. Theo đó, các cơ quan trực thuộc UBND được kiện toàn và sắp xếp lại hợp lý hơn. Hiện nay, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh giảm từ 38-40 sở xuống còn 17-20 sở, cấp huyện từ 20-27 phòng giảm xuống còn 10-12 phòng.

Cũng liên quan đến việc tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương. Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 và 724/2009/UBTVQH12 về danh sách các địa phương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Điều này không phải là sự đổi mới trong tổ chức chính quyền địa phương mà chỉ là sự kế thừa của Sắc lệnh 63 và 77 năm 1945. Tại đó, huyện, quận, phường được xác định là cấp chính quyền trung gian, chỉ có UBHC (UBND) mà không có HĐND.

Từ những quy định của Hiến pháp 1992 ( sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003 hiện hành, chúng ta có thể rút ra một số nhận xét và kết luận sau :

Thứ nhất, Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) và Luật Tổ chức HĐND và UBND đã không kế thừa một số ưu điểm lớn của hai Sắc lệnh đầu tiên 63 và 77 về tổ chức chính quyền địa phương, đó là không phân biệt rõ sự khác nhau trong việc quản lý và tổ chức chính quyền địa phương ở vùng nông thôn và đô thị; không phân biệt tính chất, chức năng của các đơn vị hành chính cơ bản (tỉnh, thành phố, xã) với các đơn vị hành chính trung gian (huyện, quận). Do đó, tất cả các cấp chính quyền địa phương đều có tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh như nhau trong khi giữa các vùng có sự khác nhau cơ bản về điều kiện kinh tế, cơ sở hạ tầng, mật độ dân cư, trình độ văn hóa…

 Thứ hai, Quy định trong tổ chức đơn vị hành chính của Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) và Luật Tổ chức HĐND và UBND đã không phân biệt tính chất vùng, miền như Sắc lệnh số 63 và 77 năm 1945 (cấp Kỳ). Việc phân chia vùng hoặc miền gồm một số tỉnh, thành phố theo vùng kinh tế hoặc tương ứng với các quân khu sẽ khắc phục được sự chậm chễ trong chỉ đạo và xử lý các vấn đề phát sinh ở địa phương của Chính phủ, nhất là những vấn đề liên quan đến hai, ba tỉnh, thành phố.

Thứ 3, Theo Điều 6 Hiến pháp hiện hành ở nước ta thì tất cả các cơ quan nhà nước đều hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nhưng các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND lại thể hiện rõ tính tập trung về Trung ương, về cấp trên trong khi Trung ương thf không nắm được hết các vấn đề của địa phương, còn địa phương và cấp dưới thì không được quyền chủ động, phát huy tính sáng tạo để giải quyết các vấn đề phát sinh một cách kịp thời.

Thứ 4, Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 chưa khẳng định được chủ thể quyền lực ở địa phương là “tập thể cộng đồng dân cư địa phương” chứ không phải cơ quan do mình bầu ra là HĐND hay cơ quan đại diện cho dân là UBND có quyền toàn quyền quyết định như hiện nay.

Để giải quyết cơ bản vấn đề phân cấp quản lý và tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương, chúng ta cần nghiên cứu và tiến tới áp dụng nguyên tắc tự quản địa phương theo xu thế chung của các nước dân chủ trên thế giới hiện nay.

Đã xem 930 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành