1. Nhận thức, quan điểm về chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với chính quyền Trung ương

Ở nước ta hiện nay, thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật, các tài liệu chính trị, pháp lý… Tuy nhiên, khái niệm “chính quyền địa phương” vẫn còn nhiều điểm chưa thống nhất. Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước đóng ở địa phương mà hoạt động của chúng có tác động đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương đó, như: HĐND, UBND,  Tòa án nhân dân, Viện kiểm soát nhân dân, các cơ quan quản lý của Trung ương đóng tại địa phương… Theo nghĩa hẹp thì “chính quyền địa phương” chỉ bao gồm HĐND, UBND các cấp.

Nếu như ở các nước tư bản, chính quyền địa phương, nhất là chính quyền cấp cơ sở được tổ chức theo hình thức tự quản, tức là chính quyền địa phương do dân bầu theo hình thức phổ thông đầu phiếu, được trao quyền tự chủ, tự quyết các vấn đề của địa phương mình; Các cơ quan tự quản địa phương có tư cách pháp nhân như: có tài sản, có ngân sách và lãnh thổ riêng; và phải chịu trách nhiệm trước nhân dân và cơ quan đại diện của nhân dân … Thì ở Việt Nam, mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với chính quyền Trung ương được hình thành theo nguyên tắc “tập trung dân chủ”. Theo đó, Nhà nước giữ vai trò điều hành, quản lý chung trong toàn lãnh thổ. Chính quyền địa phương có nhiệm vụ phục tùng, thực thi mệnh lệnh của chính quyền Trung ương nhằm đảm bảo lợi ích chung của đất nước, đảm bảo chủ quyền quốc gia. Bên cạnh mục tiêu bảo đảm tính tập trung, thống nhất của quyền lực nhà nước, mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với chính quyền Trung ương phải đảm bảo tính dân chủ, quyền chủ động, sáng tạo của địa phương trong việc triển khai thực hiện nhiệm vụ nhằm phát huy tối đa năng lực, tiềm năng của địa phương.

Trước đây, mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung chủ yếu là quan hệ hành chính mệnh lệnh. Ở đó, chính quyền địa phương là cơ quan thừa hành triển khai thực hiện các kế hoạch, chính sách và chỉ tiêu do chính quyền Trung ương hoạch định sẵn, các nguồn lực do Trung ương quyết định nên tính độc lập và tự chủ của địa phương rất thấp. Cơ chế “xin – cho” còn phổ biến trong nhiều lĩnh vực ở nước ta, đặc biệt là trong lĩnh vực tài chính – ngân sách.

Chuyển sang thời kỳ phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, bộ máy chính quyền và mối quan hệ giữa chính quyền các cấp đã và đang có sự thay đổi. Chính quyền Trung ương tập trung cho các nhiệm vụ vĩ mô như quốc phòng, ngoại giao, điều tiết nền kinh tế, xây dựng hệ thống pháp luật… Chính quyền địa phương được trao quyền độc lập, tự chủ hơn trong việc quyết định những vấn đề liên quan đến phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương mình. Để cụ thể hóa chức năng, quyền hạn của từng cấp chính quyền, tại Hội nghị lần thứ 8 (ngày 23-1-1995) Ban chấp hành Trung ương Đảng đã ra nghị quyết về việc phân cấp quản lý nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo và tinh thần trách nhiệm của từng cấp chính quyền. Theo đó, việc nào do cấp nào quản lý và giải quyết hiệu quả hơn, sát thực tiễn hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó, nhất là các quyết định về các lĩnh vực tài chính, đầu tư…

2. Mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương ở nước ta

Như trên đã đề cập, mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền Trung ương được quy định bởi mô hình tổ chức Nhà nước và các nguyên tắc cơ bản trong tổ chức quyền lực Nhà nước. Nhà nước Việt Nam là một Nhà nước đơn nhất. Đặc trưng của hình thức Nhà nước kiểu đơn nhất là quyền lực được tập trung, thống nhất. Nguyên tắc cơ bản trong tổ chức hoạt động của bộ máy Nhà nước là “tập trung dân chủ”. Vì vậy, chính quyền Trung ương có chức năng quản lý và điều hành đất nước trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối nội, đối ngoại… thông qua việc ban hành hệ thống pháp luật; xây dựng hệ thống chính sách; quản lý các nguồn lực chủ yếu của đất nước, đặc biệt là ngân sách nhà nước; lập quy hoạch, kế hoạch trong từng lĩnh vực; trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ mang tầm quốc gia; quản lý và điều hành hệ thống chính quyền địa phương nhằm đảm bảo cho các chính sách và kế hoạch của Nhà nước được thực thi theo đúng pháp luật.

Theo quy định của pháp luật, Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước và là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Quốc hội có chức năng lập hiến, lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân trên toàn quốc có trách nhiệm tuân thủ các pháp lệnh và nghị quyết của Quốc hội.

Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với chức năng thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại của Nhà nước, Chính phủ ban hành các chính sách, quy hoạch, kế hoạch và bảo đảm các điều kiện để chính quyền địa phương thực hiện các mục tiêu chung của đất nước và quản lý Nhà nước ở địa phương. Việc thành lập mới, sáp nhập, chia tách địa giới hành chính; phân công, phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính; quy định về tổ chức hoạt động của HĐND và UBND và các bộ, ngành… đều do Chính phủ quyết định.

Việc tổ chức thực hiện và kiểm soát quyền lực Nhà nước không chỉ thực hiện theo chiều ngang giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn được thực hiện theo chiều dọc:

- Quốc hội giám sát toàn bộ hoạt động của Nhà nước; Ủy ban thường vụ Quốc hội giám sát hoạt động của HĐND cấp tỉnh và có quyền bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Trong trường hợp HĐND cấp tỉnh có sai phạm nghiêm trọng ảnh hưởng đến lợi ích của nhân dân, Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền giải tán HĐND đó.

- Chính phủ thực hiện quyền kiểm tra HĐND cấp tỉnh trong việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; các quyết định của Chủ tịch nước; nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Chính phủ và Thủ tướng chính phủ; và kiểm tra tính hợp pháp của các nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Chính phủ có quyền đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ các quyết định, nghị quyết sai trái của UBND và HĐND cấp tỉnh.

- Sự kiểm tra, giám sát theo chiều dọc còn thực hiện qua công tác nhân sự: Ủy ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn các chức danh trong Thường trực HĐND. Thủ tướng chính phủ phê chuẩn kết quả bầu Chủ tịch và các thành viên UBND. Thủ tướng chính phủ cũng có quyền điều động, cách chức Chủ tịch và các Phó chủ tịch UBND cấp tỉnh.

Mặc dù chính quyền Trung ương giữ vai trò lãnh đạo, chỉ đạo và thực hiện việc giám sát, kiểm tra đối với chính quyền địa phương nhưng chính quyền địa phương cũng có sự độc lập nhất định trong việc quyết định, quản lý Nhà nước về kinh tế - xã hội ở địa phương theo quy định của pháp luật. Ngoài việc thực hiện đúng theo chủ trương của Nhà nước, HĐND cấp tỉnh còn có thẩm quyền quyết định các chủ trương, biện pháp có tính chất đặc thù nhằm phát huy tiềm năng của địa phương. Sự độc lập nhất định còn thể hiện ở việc chịu trách nhiệm trước chính quyền Trung ương về kết quả hoạt động của mình.

Việc trao thêm quyền hành cho các cấp chính quyền địa phương là một hướng đi đúng theo xu hướng chung trong tổ chức bộ máy nhà nước của các nước trên thế giới. Vì vậy, tuy chưa thực sự rõ nét, song những năm vừa qua Đảng và nhà nước ta đã thực hiện phân cấp quản lý nhà nước mạnh mẽ nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý và phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. 6 lĩnh vực được Nhà nước tập trung phân cấp quản lý hiện nay bao gồm: (1) Quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; (2) Ngân sách nhà nước; (3) Đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nước; (4) Doanh nghiệp nhà nước; (5) Hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; (6) Tổ chức bộ máy và cán bộ công chức.

Quan điểm phân cấp quản lý đã được thể hiện rõ bằng các điều trong Luật tổ chức HĐND và UBND, luật chuyên ngành và các văn bản hướng dẫn thi hành luật. Điều này thực sự tác động sâu sắc tới mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền Trung ương bởi những thay đổi tích cực:

- Từng bước chuyển dần từ mối quan hệ “mệnh lệnh – phục tùng” sang mối quan hệ chính quyền cấp trên với chính quyền cấp dưới trên cơ sở các quy đinh của pháp luật.

- Đảm bảo tính thống nhất và tập trung quyền lực nhà nước trong việc điều hành, quản lý chính quyền địa phương và hạn chế được sự phân tán, cục bộ địa phương.

- Tăng cường tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương, khắc phục sự thụ động, ỷ lại giữa cấp dưới với cấp trên; phát huy được tiềm năng, lợi thế và sử dụng hiệu quả các nguồng lực của từng địa phương.

- Hoạt động giám sát của Nhà nước với chính quyền địa phương được tăng cường, góp phần đảm bảo chuẩn xác việc thực thi pháp luật, và pháp chế xã hội chủ nghĩa; khắc phục được những tiêu cực của kinh tế thị trường.

Bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được, mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương hiện nay còn bộc lộ những điểm hạn chế sau:

- Nguyên tắc phân công quyền lực theo chiều dọc trong mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương chưa được đề cập trong các Hiến pháp và văn bản pháp luật. Cụ thể là chưa có các quy định cụ thể về mối quan hệ giữa Chính phủ, các bộ ngành Trung ương với HĐND, UBND.

-  Mô hình tổ chức cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương vẫn rập khuôn  theo chính quyền Trung ương.

- Điều 6 Hiến pháp 1992 quy định tất cả các cơ quan Nhà nước đều “tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”, nhưng tập trung, dân chủ đến đâu thì chưa được quy định rõ. Điều này gây khó khăn cho việc thể chế hóa mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền Trung ương.

- Sự phân quyền quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương còn hạn chế. Nhiệm vụ, thẩm quyền mỗi cấp chưa được phân định rõ ràng. Quyền lực nhà nước tập trung vào các cơ quan Trung ương còn quá nhiều và vẫn còn biểu hiện ở cơ chế “xin – cho”, đặc biệt trong lĩnh vực ngân sách, tài chính.

- Quá trình thực hiện phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương còn chậm và thiếu kiên quyết. Việc phân cấp vẫn còn mang tư tưởng cào bằng, chưa đảm bảo tương xứng giữa khối lượng công việc, tính chất nhiệm vụ, quyền hạn được chuyển giao với năng lực thực tế của địa phương. Những lĩnh vực cần phân cấp mạnh mẽ nhằm giao quyền chủ động, phát huy tiềm năng, thế mạnh của địa phương để thu hút đầu tư, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương… thì cấp trên trực tiếp làm thay hoặc có sự phân cấp không rõ ràng, giao nhiệm vụ nhưng không giao quyền hạn, ngân sách, đãn đến quản lý chồng chéo, không rõ trách nhiệm và chưa tạo sự chủ động cho chính quyền địa phương.

- Việc kiểm tra, giám sát của Quốc hội, của Chính phủ đối với chính quyền địa phương chưa thật sự hiệu quả nên có tình trạng địa phương lợi dụng việc phân cấp để đưa ra nhưng chính sách, quyết định vì lợi ích cục bộ.

- Trong khi Chính phủ và UBND là hệ thống cơ quan hành chính từ Trung ương đến địa phương có tính thống nhất, thì Quốc hội và HĐND không hình thành nên hệ thống cơ quan quyền lực, vì vậy, thẩm quyền và trách nhiệm của Quốc hội trong việc hướng dẫn hoạt động đối với HĐND các cấp không được phân định rõ.

Từ những bất cập đó, ta thấy rằng phương thức hoạt động của hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp cần phải được kiện toàn và đổi mới; chủ trương cải cách hành chính cần được thúc đẩy thực hiện mạnh mẽ; chất lượng quy hoạch, kiểm tra, giám sát của Trung ương đối với địa phương cần được nâng cao. Trên hết, việc ban hành luật về phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương là cấp thiết. Khi có những quy định cụ thể phân định rõ những vấn đề nào thuộc thẩm quyền quyết định của Trung ương, những vấn đề nào thuộc thẩm quyền của địa phương thì sẽ đảm bảo được sự lãnh đạo tập trung, thống nhất từ Trung ương và phát huy được tính năng động, sáng tạo cũng như khơi dậy được tiềm năng, lợi thế của địa phương.