Thứ sáu, 12 Tháng 12 2014 10:22

Kinh nghiệm quốc tế về phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực mua sắm công và quản lý tài chính công

I. Quy định của Công ước Liên hợp quốc về Chống tham nhũng trong mua sắm công và quản lý tài chính công:

1. Các yêu cầu về mua sắm công:

Về các nguyên tắc trong mua sắm công:

- Nguyên tắc về tính minh bạch: Minh bạch là đặc điểm chính mà cơ chế mua sắm phù hợp cần phải có, bao gồm các yếu tố: công khai cơ hội và quy định về mua sắm; tiến hành quá trình mua sắm một cách công khai, theo các thủ tục; quy định hạn chế quyền tự quyết của cán bộ; xây dựng hệ thống giám sát và thực thi các quy định liên quan.

- Nguyên tắc cạnh tranh: Cạnh tranh trong mua sắm công được hiểu là khi có từ hai nhà thầu trở lên, độc lập với nhau, cùng tham gia vào cung cấp hàng hóa, dịch vụ công. Khi đó, họ sẽ phải chứng minh khả năng của mình một cách khách quan, trung thực dựa trên các khía cạnh như năng lực hoặc kinh nghiệm, phương án cung cấp hàng hóa, dịch vụ hoặc giá cả… để trên cơ sở đó bên mời thầu sẽ quyết định trao hợp đồng cho nhà thầu xứng đáng.

- Nguyên tắc dựa trên các tiêu chí khách quan trong việc ra quyết định: Tiêu chí khách quan trong khâu ra quyết định được hiểu là các căn cứ để lựa chọn nhà thầu được xây dựng dựa trên những cơ sở khoa học, thỏa đáng, bình đẳng và công bằng cho các bên tham gia. Bên cạnh đó, các tiêu chí cũng phải bảo đảm việc sử dụng hợp lý, hiệu quả và tiết kiệm nguồn lực công.

Về các yêu cầu cụ thể:

- Thông báo công khai về thủ tục mua sắm và hợp đồng mua sắm: Yêu cầu này của Công ước đặc biệt tập trung vào nội dung công khai các cơ hội ký kết hợp đồng mua sắm. Thông thường, việc công khai được thực hiện dưới hình thức đăng tin trên các phương tiện thông tin đại chúng để các nhà thầu tiềm năng biết về cơ hội ký kết hợp đồng cụ thể và sẽ giúp bảo đảm rằng cơ hội sẽ được chia đều cho các bên có quan tâm.

- Công bố trước điều kiện tham gia thầu, kể cả tiêu chuẩn chọn và trao thầu cũng như các quy định về đấu thầu: Yêu cầu này đòi hỏi bên mời thầu phải công khai về trình tự, thủ tục và các điều kiện dự thầu, cũng như công khai về các hồ sơ, tài liệu cần thiết phải đáp ứng đối với nhà thầu. Ngoài ra, yêu cầu này còn bao gồm cả việc công khai các tiêu chí lựa chọn nhà thầu, phương pháp tính điểm, quyền, nghĩa vụ của nhà thầu và các quy định về đấu thầu.

- Đưa ra các tiêu chuẩn khách quan và định trước đối với việc ra quyết định trong hoạt động mua sắm công: Yêu cầu này góp phần bảo đảm tính minh bạch trong mua sắm công, khi bản thân bên mời thầu và nhà thầu đều có thể căn cứ vào tiêu chí lựa chọn, phương pháp đánh giá để xác định được khả năng đáp ứng các yêu cầu để được trao thầu.

- Một cơ chế xem xét lại hữu hiệu, trong đó có trình tự kháng nghị nhằm đảm bảo việc viện dẫn ra tòa và áp dụng các chế tài thích đáng: Yêu cầu này đòi hỏi một cơ chế giải quyết khiếu kiện hoặc tranh chấp phát sinh trong hoạt động đấu thầu. Theo đó, khi không đồng tình và có căn cứ cho rằng hành vi, quyết định của bên mời thầu hoặc cá nhân, tổ chức có liên quan là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích chính đáng của mình thì pháp luật quốc gia cần trao cho nhà thầu quyền khiếu nại hoặc khởi kiện ra tòa để bạo vệ quyền lợi của mình.

- Xây dựng đội ngũ cán bộ chịu trách nhiệm mua sắm công liêm chính, chuyên nghiệp và có năng lực phù hợp: Bên cạnh những yêu cầu về năng lực thông qua hoạt động đào tạo thường xuyên hoặc định kỳ, Công ước cũng khuyến khích các quốc gia thành viên có các quy định riêng về điều kiện, tiêu chuẩn đối với cán bộ chịu trách nhiệm về mua sắm công, bao gồm tuyên bố về lợi ích trong các trường hợp mua sắm công cụ thể, thủ tục kiểm tra và đào tạo. Quy định như vậy nhằm tránh phát sinh nguy cơ tham nhũng trong hoạt động mua sắm công.

Một số khuyến nghị theo Hướng dẫn kỹ thuật về thực thi Công ước:

- Kiểm soát và theo dõi các thủ tục đấu thầu và quá trình thực hiện, tham dự vào bất kỳ giai đoạn nào của quá trình mua sắm. Xác định các dấu hiệu gian lận để từ đó có thể chỉ ra các nguy cơ tham nhũng trong quá trình mua sắm ngay từ giai đoạn đầu tiên. Đối chiếu thông tin tình báo về gian lận mua sắm và tham nhũng. Giám sát việc trao thầu cụ thể, chẳng hạn như việc mua sắm từ một nguồn duy nhất, xây dựng và giám sát các thỏa thuận về liêm chính, đặc biệt là trong lĩnh vực mua sắm công.

- Phối hợp để lồng ghép với các nội dung trong chiến lược phòng, chống thông qua các sáng kiến giáo dục và đào tạo, hướng dẫn kiểm toán nội bộ, cung cấp tư vấn về các vấn đề chống tham nhũng, thực hiện đánh giá, thẩm định hoặc phát triển và duy trì danh sách cấp. Thúc đẩy quyền tự do về thông tin pháp luật và tiếp cận thông tin; tăng cường đào tạo chuyên gia, các quy tắc ứng xử và yêu cầu kê khai tài sản đối với cán bộ phụ trách mua sắm và kiểm toán viên.

- Cơ quan độc lập về mua sắm công sẽ quyết định những vấn đề sau: Việc lựa chọn các phương thức đấu thầu mua sắm; Hình thức hợp đồng được ký kết tương ứng với từng loại hàng hóa, dịch vụ cụ thể; Trình tự, thủ tục đấu thầu và trao thầu; Các khuôn khổ trong đấu thầu; Sử dụng phương thức xác nhận hoặc kiểm tra tiêu chuẩn, xác nhận tính hợp lệ và cơ chế kiểm toán; Đưa ra dấu hiệu gian lận để kiểm soát các thủ tục cụ thể nhằm xử lý các lĩnh vực hoặc các hoạt động có nguy cơ hoặc dễ bị tổn thương; Yêu cầu kê khai tài sản đối với tất cả các công chức tham gia mua sắm; Các yêu cầu đồi với tất cả cán bộ, công chức liên quan đến mua sắm công sau khi nghỉ việc hoặc nghỉ hưu; Liên lạc với các cơ quan thực thi pháp luật về những cáo buộc tham nhũng và hành vi phạm tội.

- Các quy định cấm: Ngoài những khuyến nghị về quy trình đấu thầu và các lưu ý trong tổ chức đấu thầu, Hướng dẫn kỹ thuật cũng đưa ra khuyến nghị đối với các quốc gia thành viên trong việc đánh giá rủi ro ở một số vị trí hoặc cơ quan tham gia vào quá trình mua sắm. Điều nay sẽ giúp chống lạm quyền và xác định các lỗ hổng về tổ chức và thủ tục cần được giải quyết. Sau khi những đánh giá này được hoàn thành, các tổ chức công cần xem xét thực hiện một số biện pháp chủ động: kiểm tra các ứng cử viên trước khi bổ nhiệm; các điều khoản và điều kiện cụ thể về công việc đối với các ứng cử viên thành công; các biện pháp kiểm soát thủ tục hoặc chuyển đổi vị trí công tác. Cơ quan này sẽ thực hiện hoặc yêu cầu thực hiện việc đánh giá rủi ro đối với những lĩnh vực quan trọng có khả năng xảy ra tham nhũng và gian lận bao gồm: các đặc điểm kỹ thuật và thủ tục có khả năng gian lận; thông thầu; khai báo gian dối; không đáp ứng thông số kỹ thuật, kể cả sử dụng hoặc cung cấp tài liệu không đạt chuẩn hoặc giả mạo; thành toán hợp đồng trùng lặp, hóa đơn giả, thanh toán hợp đồng hai lần, lợi dụng điều chỉnh hợp đồng, phân chia gói thầu…

2. Các yeu cầu về quản lý tài chính công:

       Theo Hướng dẫn kỹ thuật về thực thi Công ước thì một hệ thống tài chính công hiệu quả phải đảm bảo các yếu tố sau:

- Minh bạch các nguồn thu nhập công.

- Dự đoán trước các yêu cầu đặt ra đối với nguồn thu từ thuế.

- Độ tin cậy của ngân sách - ngân sách phải thực tế, chấp hành như dự toán.

- Tính toàn diện và minh bạch - ngân sách và việc giám sát rủi ro về tài khóa phải toàn diện và các thông tin về tài khóa, ngân sách phải công khai để người dân tiếp cận được.

- Bội chi ngân sách hạn chế, chi ngoài ngân sách, chi bổ sung ngân sách phải được kiểm soát và căn cứ trên các tiêu chí đã được công khai và phù hợp.

- Lập ngân sách dựa trên chính sách - ngân sách phải được lập dựa trên các chính sách của Chính phủ.

- Khả năng dự báo và kiểm soát trong chấp hành ngân sách.

- Kế toán, lưu trữ và báo cáo.

- Hoạt động giám sát và kiểm soát từ bên ngoài.

II. Kinh nghiệm quốc tế về phòng, chống tham nhũng trong mua sắm công và quản lý tài chính công:

1. Mua sắm công:

Các biện pháp phòng, chống tham nhũng dành cho bên cung cấp hàng hóa, dịch vụ:

- Georgia là một trong những quốc gia đầu tiên trên thế giới thay thế các thủ tục đấu thầu trên giấy trong lĩnh vực mua sắm công bằng hệ thống mua sắm Chính phủ điện tử Ge-GP. Ge-GP mang lại nhiều lợi ích vì sự đơn giản và minh bạch của hệ thống này. Người dân có thể truy cập vào hệ thống để tìm thông tin liên quan đến mua sắm. Tất cả người dân có quyền khiếu nại qua đường điện tử, các khiếu nại được xem xét bởi các Hội đồng Giải quyết Tranh chấp. Việc đơn giản hóa thủ tục kháng cáo làm cho việc giải quyết tranh chấp minh bạch hơn và làm tăng sự tham gia của người dân trong quá trình mua sắm công.

- Ở Hàn Quốc từ năm 2002 đã thiết lập hệ thống mua sắm công điện tử trực tuyến đối với hoạt động mua sắm hàng hóa và công trình xây dựng thống nhất trong phạm vi cả nước. Quá trình mua sắm công điện tử được tiến hành trực tuyến theo 4 bước: nộp hồ sơ tham gia đấu thầu; lựa chọn nhà thầu; giao nhận hàng hóa, dịch vụ; và thanh toán. Mọi cơ quan có nhu cầu mua sắm và danh sách các nhà cung cấp sản phẩm đều phải công bố công khai trên mạng. Trung tâm mua sắm công tập trung có trách nhiệm kiểm chứng năng lực kinh doanh, tài chính… của đơn vị dự thầu trên mạng. Chính phủ Hàn Quốc có các quy định bắt buộc các cơ quan nhà nước phải thực hiện mua sắm công điện tử trực tiếp; tiến hành thanh kiểm tra thường xuyên hoạt động này và lập đường dây nóng để tiếp nhận các khiếu nại, tố cáo liên quan đến mua sắm công.

- Ở Slovakia năm 2008, tại thị trấn Martin - một thị trấn nằm ở phía bắc Slovakia thực hiện một dự án chống tham nhũng “thành phố minh bạch”. Dự án này tối đa hóa mức độ minh bạch trong chính quyền thành phố và giảm thiểu cơ hội tham nhũng. Trong khuôn khổ dự án, thị trấn Martin tự nguyện áp dụng các chuẩn mực trong lĩnh vực mua sắm công cao hơn khung pháp lý bắt buộc. Một trong những biện pháp quan trọng là việc thực hiện cơ chế mua sắm điện tử, đưa đấu giá điện tử vào quá trình mua sắm. Để thực hiện mua sắm hoàn toàn minh bạch, tất cả các thông tin liên quan đến đấu thầu công khai đều được đăng tải trên internet. Sau khi đấu giá điện tử ra đời để trao thầu, giá của các đơn vị trúng thầu đã giảm nhanh chóng, tiết kiệm chi phí lên tới khoảng 25% trong năm đàu tiên hoạt động. Người dân có thể được công khai truy cập vào hệ thống và giám sát các hoạt động của thị trấn Martin khi trao hợp đồng.

Các biện pháp dành cho bên cầu:

Tại Hoa Kỳ, ngày càng sử dụng nhiều cán bộ giám sát trong quá trình mua sắm. Bộ Quốc phòng và Ủy ban Chứng khoán sử dụng các cán bộ giám sát hoạt động của các nhà thầu có cán bộ đã từng có hành vi sai phạm hoặc tham nhũng. Đối với Argentina, Hiệp ước liêm chính của Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI) là Thỏa thuận chính thức giữa Cơ quan mua sắm Chính phủ và các nhà thầu, trong đó tất cả những người tham gia cam kết không đưa, chào mời, yêu cầu hay nhận hối lộ hoặc thông đồng với những người tham gia thầu để đạt được hợp đồng… Hiệp ước không chỉ loại bỏ cơ hội tham nhũng mà còn giúp tiết kiệm chi phí, những hợp đồng được trao thầu có giá trị thấp hơn so với dự kiến ban đầu.

Đối với Cộng hòa Áo, trong những năm gần đây, quốc gia này phải đối mặt với hiện tượng tham nhũng trong lĩnh vực mua sắm, các dự án xây dựng lớn thường bị đình trệ và chi phí cao. Khi thực hiện dự án cải tạo tòa nhà Quốc hội Áo với chi phí ước tính là 500 triệu euro, Quốc hội Áo quyết định tiến hành dự án này một cách minh bạch. Trong suốt quá trình thực hiện dự án, các phương tiện truyền thông được sử dụng và thông tin được công khai thông qua thông cáo báo chí, thông tin trên trang web, hội nghị, liên hệ trực tiếp với các bên quan tâm. TI Áo chỉ định một luật sư độc lập bên ngoài người có chuyên môn về việc thực hiện pháp luật và phòng, chống tham nhũng và được Quốc hội Áo cử làm cán bộ độc lập giám sát các thủ tục đầu thầu cho dự án.

Ở Mexico sử dụng người giám sát là đại diện các tổ chức xã hội thông qua việc phát động một chương trình nhân chứng xã hội. Năm 2009, chương trình tự nguyện này được pháp luật quy định là yêu cầu bắt buộc khi mua sắm công trong một số trường hợp nhất định. Nhân chứng xã hội là đại diện của xã hội dân sự, chẳng hạn như một cá nhân, tổ chức đáng tin cậy có kinh nghiệm, kiến thức và phẩm chất đạo đức phù hợp. Các nhân chứng xã hội có nhiều nhiệm vụ, từ việc xem xét các dự thảo văn bản đầu thầu, tham gia mở hồ sơ dự thầu và các cuộc họp đánh giá đến việc đi đến địa điểm thực hiện việc mua sắm để xem xét.

2. Quản lý tài chính công:

Tăng cường năng lực của hệ thống tài chính công:

Năng lực của hệ thống tài chính công bao gồm nhiều yếu tố khác nhau, trong đó có cơ chế lưu trữ hồ sơ, báo cáo, kế toán toàn diện và chính xác, cũng như năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác ngân sách. Ở nhiều quốc gia đang phát triển, có quy định pháp luật đầy đủ về chi tiêu công, tuy nhiên không được các cán bộ làm công tác ngân sách nhận thức hoặc thực hiện đầy đủ. Hệ thống kế toán cơ bản giúp theo dõi và báo cáo các giao dịch tài chính thường không được xây dựng.

Để tăng cường năng lực của hệ thống tài chính công cần tuyển dụng cán bộ có năng lực; thực hiện cơ chế tiền lương cạnh tranh; đào tạo cán bộ về vấn đề ngân sách và hành vi đạo đức; thực hiện cơ chế theo dõi chi tiêu công; sử dụng ngân sách theo đúng mục tiêu đã đặt ra; có thể áp dụng chương trình ngân sách nhiều năm. Ở Brazil, không khoản đầu tư nào vượt quá năm tài chính được thực hiện nếu không được đưa và kế hoạch 4 năm, trong đó nêu rõ các mục tiêu cần đạt được trong khoảng thời gian này.

Tăng cường tính minh bạch trong hệ thống tài chính công:

Hiến pháp liên bang Brazil quy định báo cáo tóm tắt việc thực hiện hoạt động ngân sách phải được công khai trong vòng 30 ngày kể từ ngày kết thúc giai đoạn tài chính kéo dài 2 tháng. Văn phòng Tổng Kiểm soát Brazil đã thành lập Cổng Thông tin điện tử minh bạch. Cổng thông tin này có các thông tin về các nguồn lực tài chính do các cơ quan Liên bang sử dụng hay chuyển cho các cơ quan khác.

Hiến pháp Bulgari quy định Quốc hội có quyền thông qua ngân sách và báo cáo về việc thực hiện ngân sách nhà nước. Hàng năm, Hội đồng Bộ trưởng xây dựng dự thảo Luật ngân sách trình Quốc hội phê chuẩn 2 tháng trước khi năm tài chính bắt đầu. Mỗi năm Hội đồng Bộ trưởng tiến hành thủ tục thông qua ngân sách bằng các cơ chế khác nhau để tăng cường minh bạch và sự tham gia của xã hội dân sự.

Kiểm soát nội bộ:

Các quốc gia cần xây dựng cơ chế kiểm soát nội bộ, đảm bảo đạt được các mục tiêu về hiệu quả, hiệu lực hoạt động, sự đáng tin cậy của báo cáo tài chính và sự tuân thủ pháp luật. Các hoạt động kiểm soát nội bộ thường bao gồm: phê duyệt, xác minh các giao dịch, đánh giá hoạt động, giám sát tài sản, phân công và thực hiện nhiệm vụ và kiểm soát hệ thống thông tin. Các cơ quan kiểm soát nội bộ cần có đủ năng lực và đưa ra các kiến nghị để hoàn thiện thể chế, xây dựng hệ thống quản lý tài chính công.

       Mỗi cơ quản Chính phủ của Indonesia và Latvia đều có bộ phận kiểm toán nội bộ. Hàng năm, Bộ Tài chính Latvia gửi báo cáo hoạt động của các bộ phận kiểm toán nội bộ của các Bộ, ngành và các cơ quan khác đến Nội các và Kiểm toán Nhà nước.

Kiểm toán và giám sát quản lý:

Các hoạt động kiểm toán và giám sát quản lý ở các quốc gia đang tiến hành cải cách bao gồm: đào tạo cán bộ quản lý cấp cao về vai trò của họ trong việc giám sát tài chính, phát hiện các hành vi gian lận, tham nhũng và biện pháp xử lý gian lận; theo dõi các kết quả và kiến nghị kiểm toán; tăng cường lập kế hoạch giám sát thuế, chi tiêu, các chương trình kiểm toán các khoản chi và điều tra gian lận; phát hiện xử lý các hành vi gian lận.

Tăng cường kiểm soát, giám sát bên ngoài:

Cơ quan Giám sát Trách nhiệm giải trình trong cung cấp dịch vụ công Nam Phi - PSAM được thành lập năm 1999 có nhiệm vụ giám sát các hoạt động xử lý các vụ tham nhũng của Chính phủ. PSAM chuyển hướng tập trung vào quản lý tài chính yếu kém dẫn đến tham nhũng và giám sát việc các cơ quan chi tiêu công thực hiện các quy định về tài chính công và hành chính.

Luật phân bổ ngân sách hàng năm của Nigeria quy định Quốc hội là cơ quan tiến hành giám sát việc thực hiện hoạt động ngân sách. Hiến pháp Bulgari quy định Quốc hội thành lập Văn phòng Kiểm toán để thực hiện hoạt động giám sát việc thực hiện ngân sách. Văn phòng Kiểm toán cũng thực hiện kiểm toán các công ty nhà nước và các công ty có trên 50% vốn nhà nước hay tỉnh, thành phố.

Tăng cường trách nhiệm giải trình:

Các Ủy ban của cơ quan lập pháp như Ủy ban Tài chính công (PAC) được cho là cơ chế giám sát kết quả kiểm toán và tăng cường giám sát hoạt động ngân sách hiệu quả nhất của các cơ quan lập pháp. PAC cần có quyền hạn rộng, có thể giám sát chi tiêu công trong quá khứ, hiện tại, các khoản được cam kết; được quyền lựa chọn các khoản chi tiêu để giám sát mà không bị Chính phủ can thiệp; đưa ra kiến nghị và kết luận.

Các cơ quan kiểm toán bên ngoài độc lập như Cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI) được coi là cơ quan giám sát vì lợi ích người dân. SAI có vai trò đảm bảo rằng cơ quan hành pháp thực hiện hoạt động ngân sách như đã được cơ quan lập pháp phê duyệt và tăng cường kiểm soát tài chính nhằm giảm cơ hội tham nhũng và tăng cường hiệu quả trong chi tiêu công.

Các quy định pháp luật rõ ràng và hệ thống các cơ quan tư pháp độc lập cũng là các nhân tố quan trọng góp phần chống tham nhũng trong tài chính công. Pháp luật cần nghiêm cấm việc chi tiêu không được phê duyệt hoặc chi tiêu quá hạn mức nhất định. Để xây dựng hệ thống các cơ quan tư pháp độc lập, các cơ quan này cần được độc lập, không bị ảnh hưởng chính trị, có chế độ tuyển dụng và bổ nhiệm cán bộ dựa trên năng lực, có chế độ tiền lương đầy đủ cho cán bộ, hệ thống hành chính, lưu trữ hồ sơ hiệu quả và trách nhiệm giải trình đối với hoạt động của tòa án.

Đã xem 377 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành