Thứ bảy, 07 Tháng 3 2015 00:00

Kinh nghiệm quốc tế về giám sát tập đoàn kinh tế nhà nước và bài học cho Việt Nam

Trên thế giới, mô hình tập đoàn kinh tế đã được một số quốc gia áp dụng. Để có thêm cơ sở so sánh, luận án sẽ nghiên cứu về mô hình hoạt động, cơ cấu tổ chức và việc quản lý, giám sát các tập đoàn kinh tế/doanh nghiệp nhà nước tại một số nước như Cộng hòa Pháp, Hàn Quốc và Trung Quốc.

1. Kinh nghiệm giám sát tập đoàn kinh tế của Cộng hòa Pháp

Theo Luật tư nhân hóa năm 1993, vào năm 2004 công ty mẹ trong Tập đoàn Điện lực Pháp (EDF) đã chuyển sang mô hình công ty cổ phần. Trên thị trường, EDF chiếm tới 85% công suất phát điện, độc quyền toàn bộ trong lĩnh vực truyền tải và phân phối điện.

Hoạt động của EDF chịu sự giám sát bởi nhiều văn bản khác nhau nhưng có hai đạo luật quan trọng nhất, quy định cụ thể đối với các hoạt động của EDF làg Luật Công ty và Luật Cung cấp dịch vụ công. Bên cạnh hoạt động quản lý giám sát và Hội đồng giám đốc, EDF còn chịu sự giám sát từ bên ngoài của các cơ quan như tài chính, ngân sách, cơ quan giám sát kinh tế tài chính...

Cơ quan giám sát kinh tế và tài chính có chức năng thực hiện giám sát tình hình tài chính và quản lý của EDF; kiểm tra các hoạt động mua sắm công; phân tích và tư vấn các rủi ro có thể xảy ra đối với EDF; cử đại diện vào Hội đồng giám sát của EDF... Cơ quan giám sát này có quyền tham gia các cuộc họp của Hội đồng giám sát, Hội đồng giám đốc với tư cách một tư vấn. Để thực hiện việc giám sát thì công cụ được sử dụng là một hợp đồng giữa nhà nước với EDF, trong đó xác định nội dung giám sát về tài chính và giám sát về kỹ thuật từ các cơ quan nhà nước. Điểm cốt lõi của hợp đồng này là trách nhiệm cung ứng sản phẩm công ích (điện). Trước đây. trong nội dung hợp đồng có cả cam kết về đầu tư, tăng vốn từ cả hai phía để đạt mục tiêu đề ra (hợp đồng mục tiêu). Các hợp đồng thường xuyên được rà soát, đổi mới theo hướng DNNN ngày càng phải đối mặt với cạnh tranh và mở cửa thị trường.

Nhằm mục tiêu giám sát và điều tiết đối với lĩnh vực độc quyền trong khâu chuyển tải và phân phối điện, Quốc hội Pháp đã thành lập cơ quan điều tiết quốc gia (CRE) độc lập với Chính phủ (nhằm tránh mâu thuẫn giữa vai trò sở hữu và điều hành). Cơ quan điều tiết quốc gia có quyền phạt hoặc chấm dứt hoạt động đối với doanh nghiệp có vị trí độc quyền, đặc biệt  nếu phát hiện doanh nghiệp có hành vi gian lận thì sẽ đưa ra hình phạt rất nặng.

2. Kinh nghiệm giám sát tập đoàn kinh tế của Hàn Quốc

Để quản lý và giám sát hoạt động của các tập đoàn kinh tế, Chính phủ Hàn Quốc đã thành lập Ủy ban Thương mại Công bằng Hàn Quốc (KFTC) có vị trí tương đối độc lập trong bộ máy của Chính phủ. Chính phủ Hàn Quốc quản lý tập đoàn thông qua Quy định độc quyền và Luật Thương mại công bằng và quản lý độc quyền, và trực tiếp kiểm soát 30 tập đoàn lớn nhất. Các nội dung cơ bản được quy định rất rõ để giám sát hoạt động của các tập đoàn bao gồm: Quy định về kế toán và kiểm toán, lĩnh vực hoạt động; quy định về điều chỉnh hành vi kinh doanh và hiệu quả hoạt động; quy định về cấm hai công ty liên kết với nhau mua cổ phần của công ty khác để tránh độc quyền...

3 Kinh nghiệm giám sát tập đoàn kinh tế nhà nước của Trung Quốc

Tập đoàn kinh tế Trung Quốc theo quan điểm của Trung Quốc là: Tổ chức kinh tế có kết cấu tổ chức nhiều cấp, nó đáp ứng đòi hỏi của nền sản xuất hàng hoá xã hội chủ nghĩa và của nền sản xuất xã hội hoá. Doanh nghiệp nòng cốt của nó là nòng cốt của tập đoàn, là thực thể kinh tế có tư cách pháp nhân, tự chủ kinh doanh, hạch toán độc lập, tự chịu trách nhiệm đối với kết quả kinh doanh. Bằng các hình thức nắm giữ cổ phần khống chế, tham gia cổ phần, hiệp tác, doanh nghiệp nòng cốt gắn bó với một loạt doanh nghiệp ở mức độ chặt chẽ nửa chặt chẽ và liên kết lỏng lẻo. Những doanh nghiệp này đều có tư cách pháp nhân độc lập. Như vậy, quan điểm của các nhà lãnh đạo và các doanh nghiệp Trung Quốc về TĐKT là nhất quán và tương đối đồng nhất với quan điểm chung trên thế giới.

Những đặc điểm tập đoàn kinh tế nhà nước của Trung Quốc:

- TĐKTNN là những cụm doanh nghiệp có mối quan hệ chặt chẽ đan xen giữa các doanh nghiệp thành viên trong đó lấy chế độ công hữu về tư liệu sản xuất làm chủ thể. Các tập đoàn được tổ chức trên cơ sở tự nguyện, cùng có lợi, cùng phát triển. Các TĐKTNN giữ vai trò then chốt trong các lĩnh vực khoa học công nghệ, thương mại, tài chính, dịch vụ.

- Chiến lược hoạt động tác nghiệp của các TĐKT Trung Quốc là đa dạng hoá, sản xuất kinh doanh theo chiều sâu và tiến tới quốc tế hoá. Các TĐKT không chỉ là những tập đoàn xuyên vùng, xuyên ngành mà còn nhiều hình thức, nhiều chức năng sản xuất, thương mại, nghiên cứu khoa học, vận tải, tài chính, dịch vụ.

- Về quản lý và cơ chế điều hành trong TĐKT Trung Quốc cũng tương đối phức tạp với nhiều hình thức khác nhau, có thể khái quát thành ba dạng chủ yếu sau:

Loại thứ nhất: Đối  với TĐKT  có quy mô cực lớn, thị trường hướng nội, thường áp dụng hình thức công ty – tập đoàn, thể chế quản lý hai cấp đối với công ty con. Công ty tập đoàn là một cổ đông lớn, thông qua việc nắm giữ cổ phần khống chế và hội đồng quản trị để nắm quyền quản lý vỡi công ty con.

Loại thứ hai: TĐKT  có quy mô tương đối lớn, thị trường hướng ngoại, thường áp dụng thể chế quản lý ba cấp, kết hợp tập quyền và phân quyền, nhưng trên thực tế các phòng nghiệp vụ là cầu nối công ty mẹ đối với công ty con.

Loại thứ ba: Là những TĐKT quy mô không lớn, thị trường hướng ngoại, thường áp dụng thể chế quản lý kiểu song song, ở trong nước thì có 2 cấp công ty tập đoàn – công ty con; ở nước ngoài thì quản lý kiểu 3 cấp, công ty tập đoàn – phòng nghiệp vụ ở nước ngoài – công ty con.

 Giám sát của Trung Quốc đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước:

Quốc vụ viện Trung Quốc – cơ quan hành chính nhà nước cao nhất đã thành lập Ủy ban Giám sát và quản lý tài sản nhà nước với mục tiêu là nhằm tách bạch chính quyền với doanh nghiệp, phân chia việc quản lý của chủ sở hữu với quản lý hành chính nhà nước. Hiện nay, Ủy ban này thực hiện chuyên trách giám sát và quản lý nguồn vốn chủ sở hữu nhà nước tại 153 tập đoàn và tổng công ty lớn của nhà nước Trung Quốc.

Năm 2003, Đảng Cộng sản Trung Quốc đã có cải cách về quản lý tài sản nhà nước theo nguyên tắc (ba kết hợp: Quản lý tài sản; quản lý con người; quản lý công việc. Ba thống nhất: Về quyền lợi; về nghĩa vụ; về trách nhiệm. Ba tách bạch: Chính phủ với doanh nghiệp; chính phủ với tài sản, chính phủ với công việc hành chính). Cũng trong năm này, Chính phủ Trung Quốc (Quốc vụ viện) lập Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước ở các doanh nghiệp nhà nước (SASAC), đây là cơ quan đặc biệt trực thuộc Quốc vụ viện, gồm có 21 Cục và 20 đơn vị trực thuộc. Ủy ban được giao 9 nhiệm vụ:

Thứ nhất, thực hiện trách nhiệm người quản lý vốn, giám sát tài sản nhà nhà nước của các doanh nghiệp trực thuộc Trung ương (không bao gồm các doanh nghiệp tài chính, ngân hàng), tăng cường công tác quản lý tài sản nhà nước.

Thứ hai, chịu trách nhiệm kiểm tra và giám sát doanh nghiệp đảm bảo giá trị và tăng giá trị tài sản nhà nước. Xây dựng và hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn đảm bảo giá trị và tăng giá trị tài sản nhà nước, đưa ra tiêu chuẩn sát hạch, tiến hành giám sát bằng việc thống kê, nghiên cứu tình hình đảm bảo giá trị và tăng giá trị tài sản nhà nước trong quá trình giám sát tài sản của DNNN; phụ trách giám sát công tác quản lý phân phối tiền lương của doanh nghiệp, đưa ra chính sách giám sát phân phối thu nhập và tổ chức thực hiện.

Thứ ba, chỉ đạo, thúc đẩy cải cách và cải tổ DNNN, thúc đẩy xây dựng chế độ doanh nghiệp hiện đại trong doanh nghiệp nhà nước, hoàn thiện cơ cấu quản lý công ty, đẩy mạnh điều chỉnh mang tính chiến lược đối với kết cấu và bố cục kinh tế nhà nước.

 Thứ tư, thực hiện bổ nhiệm và bãi miễn, kiểm tra người quản lý doanh nghiệp thông qua trình tự pháp luật và căn cứ vào thành tích kinh doanh để tiến hành công tác thưởng, phạt; xây dựng cơ chế dùng cán bộ, tuyển dụng cán bộ sao cho phù hợp với thể chế kinh tế thị trường XHCN và yêu cầu của chế độ quản trị doanh nghiệp hiện đại, hoàn thiện chế độ khuyến khích và ràng buộc trách nhiệm của người kinh doanh.

Thứ năm, căn cứ quy định liên quan, thay mặt Quốc vụ viện (Chính phủ) được quyền cử Ban kiểm soát giám sát doanh nghiệp, phụ trách công việc quản lý hàng ngày của Ban kiểm soát.

Thứ sáu, phụ trách tổ chức, giám sát DN nộp thu nhập từ vốn nhà nước, tham gia hoạch định chế độ và biện pháp quản lý hữu quan về dự toán kinh doanh vốn nhà nước, dựa vào quy định hữu quan phụ trách công tác như lập và thực hiện quyết toán kinh doanh vốn nhà nước.

Thứ bảy, căn cứ trách nhiệm người đại diện vốn, phụ trách đôn đốc, kiểm tra và giám sát doanh nghiệp quán triệt thực hiện chính sách, phương châm, quy tắc pháp quy, pháp luật, tiêu chuẩn liên quan về sản xuất đảm bảo an ninh quốc gia.

Thứ tám, phụ trách quản lý tài sản nhà nước tại doanh nghiệp, dự thảo các văn bản pháp quy, pháp luật về quản lý tài sản nhà nước, đưa ra điều lệ, chế độ liên quan, thực hiện chỉ đạo và giám sát đối với công tác quản lý tài sản nhà nước tuân theo pháp luật.

Thứ chín, đảm nhận các công việc khác do Quốc vụ viện giao.

Ủy ban (SASAC) thành lập 06 cơ quan chuyên trách về công tác quản lý và giám sát, gồm: (1) Cục quản lý quyền tài sản; (2) Cục giám sát tài chính và đánh giá kiểm tra; (3) Cục phân phối doanh nghiệp; (4) Cục quản lý thu nhập; (5) Cục công tác ban kiểm soát (văn phòng công tác Ban kiểm soát doanh nghiệp nhà nước); (6) Cục giám sát của Ủy ban kiểm tra kỷ luật. Công tác kiểm tra, giám sát được thực hành thường xuyên hoặc theo các đợt. Mỗi đợt kiểm tra, giám sát, Ủy ban thành lập các đội kiểm tra, giám sát làm việc với doanh nghiệp thường là trong 06 tháng liên tục tại doanh nghiệp. Thông qua hoạt động của Ủy ban, triển khai thực hiện "3 kết hợp": quản lý tài sản, quản lý con người, quản lý công việc. Thực hiện "3 tăng cường": tăng cường nghĩa vụ, tăng cường trách nhiệm, tăng cường quyền lợi. Ủy ban quản lý tổng quỹ tiền lương của các doanh nghiệp, quản lý mức lương của chủ tịch HĐQT và tổng giám đốc, phân phối trả lương.

4. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Qua nghiên cứu về mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như cơ chế giám sát hoạt động của loại hình doanh nghiệp này của Cộng hòa Pháp, Hàn Quốc và Trung Quốc, có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam như sau:

- Về giám sát của Quốc hội đối với các TĐKTNN:

Các hoạt động của Tập đoàn kinh tế nhà nước cần phải đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của Quốc hội nhằm đảm bảo hoạt động của tập đoàn được minh bạch, công khai, hiệu quả.

- Về thành lập cơ quan chuyên trách thực hiện giám sát và quản lý vốn nhà nước tại các tập đoàn kinh tế:

Nghiên cứu thành lập một Bộ chuyên trách hoặc cơ quan ngang Bộ thuộc Chính phủ thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước đối với các tổng công ty, tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước quy mô lớn. Đi xa hơn, cơ quan này đặc trách giám sát và quản lý phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước nói chung, chứ không chỉ đối với TCT, tập đoàn hay DNNN quy mô lớn như Trung Quốc áp dụng. Cơ quan này có chức năng chuyên trách, tập trung và thống nhất thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại các DNNN với vai trò cổ đông, thành viên hoặc chủ sở hữu công ty theo quy định của Luật Doanh nghiệp.

- Việc quản lý TĐKT phải đi cùng với quá trình mở rộng quy mô:

Thực tế cho thấy, khó có thể đảm bảo được sự phát triển lành mạnh của tập đoàn nếu như chúng ta không làm cho việc quản lý theo kịp với quá trình mở rộng tập đoàn để tránh những rủi ro nếu để xảy ra tình trạng mất khả năng kiểm soát quản lý và mở rộng quá mức quy mô của tập đoàn.

 Sự lựa chọn phù hợp hơn đối với việc mở rộng tập đoàn là xác định rõ mục tiêu phát triển của toàn bộ tập đoàn để điều phối các mối quan hệ giữa các doanh nghiệp thành viên và phân bổ tốt các nguồn lực có thể kiểm soát được nhằm thực hiện chiến lược phát triển của toàn bộ tập đoàn.

- Xử lý tốt mối quan hệ giữa cạnh tranh và độc quyền.

Cách tốt nhất để khai thác khả năng của doanh nghiệp là để doanh nghiệp tự cạnh tranh trên thị trường. Và cạnh tranh là con đường duy nhất để tồn tại trong nền kinh tế thị trường. Mặc dù vậy, không thể bỏ qua tình trạng hiện nay là các TĐKT phát triển thành công hơn đều thuộc những ngành có khả năng sinh lời cao và có một số lợi thế về độc quyền tự nhiên. Đặc biệt, khi phát triển các TĐKT thuộc sở hữu nhà nước, các TĐKTNN  thường là độc quyền hoặc nửa độc quyền. Sự độc quyền này ngăn cản sự cạnh tranh bình đẳng của các doanh nghiệp nói chung và giữa các TĐKT nói riêng. Như vậy, nhà nước thể hiện là chủ sở hữu những doanh nghiệp hàng đầu nắm giữ một số ngành then chốt quan trọng, thuộc độc quyền nhà nước, nhưng tuyệt đối không được biến độc quyền nhà nước thành độc quyền doanh nghiệp, gây ảnh hưởng đến môi trường cạnh tranh và làm thiệt hại đến lợi ích kinh tế của người tiêu dùng.

Đã xem 533 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành