1. Khái niệm
Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước hoạt động độc lập theo luật định của Nhà nước. Kiểm toán nhà nước là một cơ quan nhà nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước. Theo quy định của Luật Kiểm toán năm 2005 đã ghi rõ: Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực tài chính nhà nước do quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Qua các giai đoạn phát triển của Nhà nước, kiểm tra tài chính nhà nước của Nhà nước được thực hiện dưới những hình thức khác nhau nhưng đều có mục đích là kiểm tra và xác định các khoản chi tiêu tài chính, công quỹ quốc gia được sử dụng đúng mục đích; phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham nhũng lạm dụng quyền lực làm thất thoát công quỹ của Nhà nước. Theo thông lệ quốc tế, ở hầu hết các nước trên thế giới, công cụ kiểm tra tài chính cao nhất của Nhà nước là cơ quan Kiểm toán nhà nước hay còn gọi là cơ quan kiểm toán tối cao.
Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng giám sát các hoạt động tài chính nhà nước. Để làm tốt được chức năng này, trước tiên đòi hỏi Kiểm toán nhà nước phải có đủ năng lực chuyên môn mang tính nghề nghiệp cao để thực hiện nhiệm vụ của mình, rõ ràng với một đội ngũ kiểm toán viên thiếu trình độ và không trung thực thì không thể hoàn thành nhiệm vụ chuyên môn được giao.
Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn hoạt động độc lập theo luật định, cần phải nghiên cứu mối quan hệ của kiểm toán nhà nước trong các mối quan hệ với môi trường xã hội, môi trường luật phápvà các cơ quan nhà nước khác. Cơ quan kiểm toán nhà nước phải có một vị thế thích hợp mới có thể bảo đảm được tính độc lập trong các hoạt động của mình. Chính vì vậy, ở Việt Nam kiểm toán nhà nước là do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Do vậy, Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước cũng mang tính độc lập, không một cơ quan nào có thể can thiệp và Kiểm toán nhà nước phải chịu trách nhiệm trước kết luận, kiến nghị của mình.
Bên cạnh đó, cơ quan kiểm toán nhà nước cũng được tập hợp từ những con người cụ thể với các nhu cầu và mong muốn cụ thể, họ sống và làm việc trong môi trường xã hội (trong và ngoài nước) cụ thể. Tác động của môi trường xã hội lên đội ngũ cán bộ của kiểm toán nhà nước là tất yếu. Nếu đời sống lương bổng thu nhập của họ không được bảo đảm thì tính độc lập của sự hoạt động khó có thể bảo đảm, chưa nói đến yêu cầu nâng cao nghiệp vụ không ngừng của họ. Đây là một nhân tố không nhỏ tác động đến hiệu lực và hiệu quả hoạt động của các cơ quan kiểm toán nhà nước.
Cần phải nhìn nhận rằng, kiểm toán nhà nước không phải là một cơ quan nằm ngoài xã hội, nằm trên xã hội mà nó luôn bị ràng buộc bởi nhiều mối quan hệ xã hội, đặc biệt là với công luận và các cơ quan Nhà nước thuộc hệ thống quyền lực xã hội (lập pháp, hành pháp, tư pháp, dẫn dắt công luận v.v). Rõ ràng cơ quan kiểm toán nhà nước không dễ làm việc khi phải thực hiện hoạt động giám sát tài chính ở chính các cơ quan này. Thêm nữa với các mối quan hệ xã hội phức tạp (thân quen, nhờ vả, hối lộ v.v các cá nhân có vai trò lãnh đạo ở các cơ quan Nhà nước còn có thể tác động chi phối không nhỏ lên các hoạt động kiểm toán nhà nước.
Bên cạnh đó, các chủ thể là đối tượng bị giám sát tài chính cũng là một nhân tố tác động và chi phối không nhỏ đối với cơ quan kiểm toán nhà nước. Kết quả hoạt động của kiểm toán nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào hiệu lực, hiệu quả của kiểm toán nhà nước. Nếu kiểm toán nhà nước không đem lại hiệu quả là góp phần làm cho nền tài chính minh bạch, xã hội ổn định và phát triển theo định hướng và mục tiêu chung của đất nước thì sự tồn tại của hoạt động Kiểm toán nhà nước trở nên vô nghĩa.
Hiệu lực của kiểm toán nhà nước là mức độ tác động thực tiễn của hoạt động kiểm toán nhà nước đối với ý thức tuân thủ luật định về tài chính ở các cơ quan chịu sự kiểm toán nhà nước. Hiệu quả của kiểm toán nhà nước là kết quả Kiểm toán nhà nước đem lại cho xã hội so với chi phí, tổn nhất mà Kiểm toán nhà nước gây ra cho xã hội. Hiệu lực và hiệu quả hoạt động của kiểm toán nhà nước là cơ sở để xác định vị thế của kiểm toán nhà nước trong bộ máy Nhà nước.
2. Sự hình thành và phát triển các cơ quan Kiểm toán nhà nước
Hoạt động kiểm toán xuất phát từ yêu cầu phải sử dụng hợp lệ và hợp pháp các nguồn tài chính của Nhà nước, do vậy, mục tiêu cụ thể của công tác kiểm toán này là xác nhận và đánh giá việc sử dụng xác thực và có hiệu quả các nguồn tài chính nhà nước; mặt khác nó thể hiện quyền lực của Nhà nước trong việc tăng cường sự quản lý của Nhà nước về tài chính thông qua việc công bố các báo cáo khách quan về sự ổn định và phát triển của nền tài chính quốc gia. Tuy nhiên, hoạt động kiểm toán chỉ thực sự có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia kể từ sau các cuộc cách mạng về kinh tế và hiện đại hoá vào những năm đầu của thế kỷ XX.
Cơ quan Kiểm toán nhà nước ở mỗi quốc gia có những tên gọi khác nhau, ví dụ: Toà Thẩm kế Cộng hoà Pháp, Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc, Uỷ ban Kiểm toán và Kiểm soát ấn Độ, Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ, Cục Kiểm toán Liên Bang Nga, Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản .V..V... tại các khu vực trên thế giới đều thành lập Tổ chức các cơ quan Kiểm toán nhà nước của khu vực; đồng thời các quốc gia cũng gia nhập Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán nhà nước, cơ quan này gồm có 178 thành viên.
Một số ý kiến cho rằng: kiểm toán là việc một KTV được bổ nhiệm làm báo cáo bày tỏ ý kiến về những kê khai tài chính của một doanh nghiệp sau khi thực hiện sự kiểm tra độc lập đối với doanh nghiệp đó; một quan điểm khác cho rằng kiểm toán đồng nghĩa với một chức năng của kế toán là sự kiểm tra lại kế toán, tức là việc rà soát các thông tin từ các chứng từ kế toán, định khoản và ghi sổ kế toán, tổng hợp lại cân đối kế toán. Trong lịch sử phát triển của nó đã hình thành các loại hình kiểm toán như kiểm toán báo cáo tài chính; kiểm toán tuân thủ; kiểm toán hoạt động. Mỗi loại hình kiểm toán đều có một vai trò nhất định trong hoạt động quản lý nhà nước. Tuy nhiên, kiểm toán hoạt động là loại hình kiểm toán được sử dụng nhiều nhất bởi kiểm toán hoạt động luôn đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả của việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính. Đây là loại hình kiểm toán tập trung đến việc xem xét, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý khu vực hành chính nhà nước và các công trình xây dựng cơ bản lớn do Nhà nước đầu tư bởi đánh giá chính xác hơn hiệu quả của việc sử dụng các nguồn lực kinh tế của Nhà nước.
3. Mục tiêu thành lập cơ quan Kiểm toán nhà nước
Đối với mỗi quốc gia do các nguồn lực về kinh tế, tài chính dành cho sự phát triển đều là hữu hạn, việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản công quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu cho việc sử dụng hợp lý các nguồn tài chính nhà nước và hiệu năng các quyết định của các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước. Trong điều kiện các Nhà nước quản lý nền kinh tế bằng pháp luật càng đòi hỏi mỗi Nhà nước cần phải có một cơ quan Kiểm toán nhà nước được pháp luật bảo đảm tính độc lập để đạt được mục tiêu của Kiểm toán, cụ thể là việc sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn công quỹ; tăng cường sự lành mạnh trong quản lý tài chính; ngăn ngừa tham nhũng, lãng phí công quỹ Nhà nước; cung cấp các thông tin có chất lượng với các cơ quan thông tin đại chúng và công chúng thông qua các báo cáo kiểm toán khách quan. Các cơ quan Kiểm toán nhà nước đang ngày càng trở nên cần thiết hơn khi Nhà nước đã và đang mở rộng hoạt động của mình sang lĩnh vực kinh tế - xã hội và vì vậy đòi hỏi hoạt động của Nhà nước phải tuân theo những qui định của khuôn khổ tài chính nhất định.
Nói một cách khác chính là sự cần thiết phải thành lập cơ quan Kiểm toán nhà nước để đáp ứng các yêu cầu của công tác kiểm tra tài chính nhà nước. Trong bối cảnh việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản công quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu đầu tiên cho việc sử dụng hợp lý các nguồn tài chính nhà nước và hiệu năng các quyết định của các cơ quan có thẩm quyền. Trong tuyên bố Lima về các chỉ dẫn kiểm toán thông qua quyết định tại Hội nghị lần thứ IX của tổ chức INTOSAI tổ chức tại Lima, Khoản 1 Mục I đã chỉ rõ:
Tên và việc thành lập cơ quan kiểm toán tồn tại từ rất lâu trong bộ máy quản trị tài chính nhà nước, ví dụ như việc quản lý các quỹ công dưới dạng thác quản kiểm toán tự nó không phải là một cứu cánh mà là một bộ phận không thể tách rời của cả một hệ thống kiểm tra nhằm phơi bày kịp thời những sai lệch với các chuẩn mực được công nhân và những vi phạm nguyên tắc pháp lý, tính hiệu quả, hiệu năng và tính kinh tế của công tác quản lý các nguồn lực để từ đó có những biện pháp đúng đắn đối với từng trường hợp cụ thể, buộc các bên liên quan lĩnh nhận trách nhiệm, đòi bồi thường hoặc có những biện pháp để ngăn ngừa những hành vi tái phạm hay chí ít thì cũng làm cho nó khó có cơ hội xảy ra hơn.
Tương ứng với địa vị là người quản lý và điều hành nền kinh tế, sau khi kết thúc năm ngân sách, Chính phủ với tư cách là cơ quan hành pháp phải báo cáo về công tác điều hành ngân sách và điều hành kinh tế của mình. Tiếp đó, trách nhiệm của Quốc hội là kiểm tra xem nguồn kinh phí đã cấp cho Chính phủ đã được quản lý theo những quy định của luật pháp hay không, các vấn đề đầu tư và điều chỉnh nền kinh tế của Chính phủ có hiệu quả hay không. . . Để hoàn thành nhiệm vụ kiểm tra đó một cách hiệu quả, tự bản thân Quốc hội không thể làm được mà phải cần đến sự giúp đỡ của một cơ quan độc lập, có chuyên môn, đủ năng lực và biết lấy các chuẩn mực chặt chẽ làm thước đo để đánh giá toàn bộ công tác quản lý và điều hành nền kinh tế của Chính phủ. Kiểm tra tài chính theo nghĩa đó ngày nay được các cơ quan Kiểm toán nhà nước ở hầu hết các quốc gia trên thế giới đang thực hiện. Ngày nay, kiểm toán được hiểu là quá trình mà ở đó những cá nhân độc lập có thẩm quyền được đào tạo nghiệp vụ đầy đủ, có trình độ cao tiến hành thẩm định các thông tin số lượng về một đơn vị kinh tế cụ thể nhằm mục đích báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin số lượng đó với các chuẩn mực đã được xây dựng.
4. Vai trò của cơ quan Kiểm toán nhà nước trong bộ máy nhà nước
Đầu tiên cần phải khẳng định rằng, cơ quan Kiểm toán nhà nước góp phần nâng cao tính kinh tế, tính hiệu quả của việc quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước.
Trong các loại hình kiểm toán được các bước trên thế giới áp dụng, loại hình kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ nhằm kiểm tra xác nhận tính đúng đắn, trung thực, hợp pháp của tài liệu, số liệu kế toán, các báo cáo quyết toáncủa các đối tượng kiểm toán. Vai trò này của kiểm toán gắn liền với nhiệm vụ kiểm toán các thông tin mà chủ yếu thông tin trên báo cáo tài chính. Thông qua hoạt động kiểm toán, đánh giá và xác nhận tính trung thực, hợp pháp của các thông tin kinh tế, trước hết là thông tin trên các báo cáo tài chính của các cấp chính quyền, các cơ quan, các đơn vị và các bộ phận được kiểm toán. Đồng thời góp phần giúp các thông tin về kinh tế- tài chính của Nhà nước, của các đơn vị kinh tế đáp ứng được yêu cầu trung thực, khách quan và công khai.
Bên cạnh đó, kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả của việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính. Thông qua đó các Chính phủ thấy được các thế mạnh, những việc làm tốt, những hoạt động cần phải chấn chỉnh; thúc đẩy Chính phủ và các tổ chức kinh tế có sử dụng ngân sách nhà nước nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng các nguồn lực kinh tế một cách toàn diện cả về tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực. Yêu cầu quản lý và sử dụng một cách kinh tế, hiệu quả và hiệu lực các nguồn lực kinh tế của Nhà nước và tổ chức kinh tế luôn được coi là những mục tiêu hàng đầu của quản lý kinh tế tài chính vĩ mô và vi mô. Trong kinh tế hiện đại, Nhà nước đã và đang mở rộng hoạt động của mình sang các lĩnh vực kinh tế và xã hội nhằm thực hiện chức năng điều tiết nền kinh tế do đó càng cần thiết phải được kiểm tra và giám sát để đảm bảo các hoạt động đó phải tuân theo những quy định trong khuôn khổ tài chính nhất định. Trong khi đó mục tiêu của kiểm toán chính là đảm bảo việc sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn công quỹ, tăng cường sự minh bạch và lành mạnh trong quản lý tài chính, đưa ra các báo cáo đánh giá khách quan trước công chúng – những người nộp thuế cho Nhà nước. Các kết luận và kiến nghị của Kiểm toán nhà nước có giá trị pháp lý rất cao, tuỳ từng nước và từng lĩnh vực khác nhau, giá trị pháp lý này có quy định khác nhau bởi các điều luật liên quan, nhưng thông thường là báo cáo kiểm toán có kết luận cuối cùng về tính trung thực, hợp lý và hợp pháp của các tài liệu, sổ sách kế toán, báo cáo thu chi và quyết toán ngân sách.
Cần phải khẳng định rằng, vai trò của cơ quan kiểm toán nhà nước góp phần nâng cao việc chấp hành và hoàn thiện pháp luật về quản lý kinh tế, tài chính của Nhà nước. Thông qua kết quả kiểm toán là các báo cáo xác nhận, đánh giá và kết luận về các thông tin tài chính, quá trình quản lý và sử dụng công quỹ đã góp phần duy trì hiệu lực của hệ thống pháp luật của Nhà nước. Điều này được khẳng định trong mục tiêu và nội dung của hoạt động kiểm toán. Trong mỗi hình thức kiểm toán: kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động, kiểm toán chuyên đề…đều đánh giá sự tuân thủ pháp luật và những quy định của các cấp có thẩm quyền (điều này được quy định trong tất cả các chuẩn mực kiểm toán). Thông qua hoạt động kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, cơ quan kiểm toán sẽ đánh giá và kiến nghị các đối tượng kiểm toán sửa chữa những sai phạm về quản lý kinh tế – tài chính. Như vậy, kiểm toán góp phần tích cực vào duy trì sự tuân thủ pháp luật tại các cấp quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu lực quản lý bằng pháp luật của các cơ quan nhà nước. Việc kiểm toán góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về kinh tế- tài chính. Đây là một trong những vai trò trực tiếp và quan trọng nhất của kiểm toán. Nhà nước tiến hành quản lý kinh tế- tài chính thông qua 2 phương thức chính : thông qua hoạch định chiến lược và các chính sách kinh tế- tài chính nhằm định hướng và điều chỉnh các hoạt động của nền kinh tế; đồng thời Nhà nước cũng là một nhà đầu tư lớn vào những lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế. Do vậy, vai trò của Nhà nước trong kinh tế là hết sức quan trọng, đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng các công cụ, biện pháp để duy trì được hiệu lực quản lý đó. Một trong những công cụ góp phần duy trì hiệu lực quản lý Nhà nước về kinh tế là kiểm toán. Thông qua các chức năng kiểm tra xác nhận, tư vấn về quản lý kinh tế – tài chính ở tầm vĩ mô cũng như vi mô, kiểm toán tác động đến các tổ chức kinh tế và Chính phủ trong việc quản lý và sử dụng đúng đắn, hiệu quả và tiết kiệm các nguồn lực kinh tế do Nhà nước quản lý. Nhà nước thực hiện việc quản lý kinh tế, ngân sách bằng hệ thống các quy phạm pháp luật, để cho các quy định pháp luật đi vào cuộc sống và phát huy tác dụng đòi hỏi bản thân hệ thống đó phải đồng bộ và luôn được hoàn thiện phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế xã hội. Hoạt động của cơ quan Kiểm toán nhà nước một mặt nâng cao việc chấp hành pháp luật của các đối tượng kiểm toán, mặt khác thông qua chức năng tư vấn để kiến nghị với các cơ quan quản lý nhà nước sửa đổi các quy định chưa phù hợp với thực tiễn. Do đặc thù nghề nghiệp, các cơ quan Kiểm toán nhà nước luôn sẵn có điều kiện thâm nhập thực tiễn để phát hiện và so sánh những mặt ưu điểm và những mặt bất cập của những quy định hiện hành, những chính sách lạc hậu, lỗi thời cản trở sự phát triển của xã hội. Trong điều kiện nền kinh tế cần có sự hỗ trợ của Nhà nước trong việc tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh cả về vĩ mô và vi mô, những thông tin thu được từ thực tiễn công tác kiểm toán rất bổ ích cho việc nghiên cứu và hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế tài chính.
Vai trò này của kiểm toán gắn liền với chức năng công khai các thông tin qua hoạt động kiểm toán mà chủ yếu là thông qua hình thức kiểm toán báo cáo tài chính. Thông qua hoạt động kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính trung thực, hợp pháp của các thông tin kinh tế, trước hết là thông tin trên các báo cáo tài chính của các cấp chính quyền, các cơ quan, các đơn vị kinh tế của Nhà nước đã được kiểm toán. Kiểm toán góp phần xác nhận các thông tin về kinh tế- tài chính của Nhà nước, các đơn vị kinh tế đáp ứng được yêu cầu trung thực, khách quan và công khai. Thông qua các chức năng kiểm tra, đánh giá, tư vấn cho các cơ quan của Nhà nước và các tổ chức kinh tế của Nhà nước về quản lý kinh tế vĩ mô cũng như vi mô. Nhà nước quản lý và điều hành nền kinh tế- tài chính bằng hai vai trò chính, một là vạch ra chiến lược và các chính sách kinh tế- tài chính nhằm định hướng và điều chỉnh các hoạt động của nền kinh tế; hai là Nhà nước cũng là một nhà đầu tư lớn vào những lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế và là một khách hàng có nhu cầu mua sắm rất lớn có ảnh hưởng quan trọng đến thị trường. Do vậy, vai trò của Nhà nước trong kinh tế là hết sức quan trọng, đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng các công cụ, biện pháp để duy trì được hiệu lực quản lý đó góp phần nâng cao hiệu lực trong quản lý và sử dụng tài chính nhà nước.