Thứ năm, 19 Tháng 3 2015 00:00

Kinh nghiệm về mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan kiểm toán một số nước và bài học cho Việt Nam

(Ảnh minh họa) (Ảnh minh họa)

1. Tính độc lập của cơ quan kiểm toán nhà nước

Tính độc lập của cơ quan kiểm toán Nhà nước Liên bang Đức thể hiện ở kiểm toán nhà nước Liên bang không phải là một cơ quan của Chính phủ, cũng không phải là cơ quan của Quốc hội, và cũng không phải là cơ quan tư pháp. Vị trí đó bảo đảm tính độc lập, khách quan trong hoạt động kiểm tra tài chính nói chung, ngân sách nói riêng.

Trong Hiến pháp của Trung Quốc có 2 điều quy định về KTNN Trung Quốc: điều 91 quy định Quốc vụ viện lập Cơ quan kiểm toán để kiểm toán giám sát thu chi tài chính của các ban ngành của Quốc vụ viện và của chính quyền các cấp ở địa phương, các tổ chức tài chính và tiền tệ của Nhà nước, các tổ chức kinh tế và xí nghiệp Nhà nước, Cơ quan KTNN thực hiện quyền kiểm toán giám sát độc lập theo quy định của pháp luật, không chịu sự can thiệp của các cơ quan hành chính hay cá nhân nào;

Theo Điều 97, Hiến pháp Hàn Quốc thành lập Uỷ ban Kiểm toán trực thuộc Tổng thống để kiểm tra các quyết toán, khoản thu, khoản chi của Nhà nước, các quyết toán khác của Nhà nước và của cơ quan khác được lập ra theo luật định cũng như hoạt động của nền hành chính Nhà nước và các công chức của nó.

Như vậy, Hiến pháp của cả ba nước đều quy định cơ quan kiểm toán nhà nước và coi đó như là một cơ quan có thẩm quyền cao trong kiểm tra tài chính nhà nước, tuy nhiên chỉ có Hiến pháp của Liên bang Đức có những quy định đề cập rõ đến tính độc lập của cơ quan kiểm toán nhà nước, trong Hiến pháp của Trung Quốc cũng có một điều nói đến tính độc lập này và tại cả ba nước tính độc lập của cơ quan này đều được nói rõ hơn trong các đạo luật về kiểm toán.

Trong khuyến cao của tuyên bố Lima đều nói rõ sự độc lập về tài chính là tiền đề cơ bản cho phương thức làm việc mang tính tự chủ của cơ quan kiểm toán nhà nước. Trong ba nước được giới thiệu ở trên chỉ có Đức là sự độc lập về tài chính được nói rõ trong các luật về kiểm toán; tại Hàn Quốc, trong luật về cơ bản kiểm toán chỉ dừng lại ở việc lưu ý rằng phải tôn trọng tối đa tính độc lập của kiểm toán nhà nước trong việc lập dự toán ngân sách, qua đó hạn chế sự tác động của các cơ quan khác; tại Trung Quốc, trong luật về cơ quan kiểm toán nhà nước chỉ quy định rằng kinh phí để trang trải cho hoạt động của cơ quan này được cấp từ ngân sách mà không quy định rõ là cơ quan nào phê duyệt kinh phí này và ai là người xác định mức kinh phí đó. Qua đó ta có thể thấy rõ các quy định về tính độc lập của cơ quan kiểm toán nhà nước ở Đức rất chặt chẽ và rõ ràng hơn so với ở Hàn Quốc và Trung Quốc.

2. Mối quan hệ với Chính phủ và Quốc hội

Theo quy định của Luật Hiến pháp của Trung Quốc có 2 điều quy định về kiểm toán nhà nước Trung Quốc: điều 91 quy định Quốc vụ viện lập Cơ quan kiểm toán để kiểm toán giám sát thu chi tài chính của các ban ngành của Quốc vụ viện và của chính quyền các cấp ở địa phương, các tổ chức tài chính và tiền tệ của Nhà nước, các tổ chức kinh tế và xí nghiệp Nhà nước, Cơ quan kiểm toán nhà nước thực hiện quyền kiểm toán giám sát độc lập theo quy định của pháp luật, không chịu sự can thiệp của các cơ quan hành chính hay cá nhân nào; điều 109 quy định Uỷ ban nhân dân  địa phương từ cấp huyện trở lên lập các Cơ quan kiểm toán.

Trong khi đó, Đức và Hàn Quốc như đã phân tích ở trên cho thấy cơ quan kiểm toán nhà nước thực sự được xây dựng như là những cơ quan nhà nước độc lập, bằng việc tách cơ quan kiểm tra tài chính khỏi các cơ quan hành pháp hay lập pháp về mặt tổ chức sẽ đảm bảo sự tách rời và không đồng nhất giữa người kiểm tra với người bị kiểm tra và giữ được một khoảng cách tối thiểu cần thiết - điều này đảm bảo tính độc lập về mặt nghiệp vụ nhưng có sự phối hợp rất chặt chẽ với nhau, ngoài ra kiểm toán nhà nước liên bang còn thành lập một số kiểm toán khu vực nhưng không trực thuộc về mặt hành chính với các bang, điều này cho thấy tính độc lập cao của kiểm toán nhà nước khu vực. Điều này tương đối giống với tại Hàn Quốc khi mà kiểm toán nhà nước Trung ương chỉ thành lập các kiểm toán nhà nước khu vực để không bị các địa phương chi phối.

Đương nhiên ở đây không thể đi tới chỗ hoàn toàn tách rời cơ quan kiểm toán nhà nước khỏi Quốc hội và Chính phủ được, bởi vì việc lập ra cơ quan này cũng nhằm để báo cáo cho Quốc hội và Chính phủ biết rõ việc quản lý công quỹ và tài sản quốc gia đã được thực hiện như thế nào; mặt khác có nhiều lĩnh vực khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán rất cần sự hợp tác chặt chẽ từ chính hai cơ quan này đặc biệt trong việc tư vấn các dự luật cho Quốc hội hay kiến nghị Chính phủ phải sửa chữa và khắc phục các yếu kém trong quản lý và điều hành ngân sách.

Một trong những quan hệ cần sự độc lập của cơ quan kiểm toán nhà nước trước Quốc hội và Chính phủ là việc cơ quan kiểm toán nhà nước được quyền tự  lựa chọn chương trình và mục tiêu kiểm toán hàng năm, được độc lập thực hiện các chương trình xây dựng mà không phụ thuộc vào sự ngăn trở hay giao nhiệm vụ từ cơ quan lập pháp hay tư pháp. Điều này thực sự đã được các cơ quan kiểm toán nhà nước tại Đức và Hàn Quốc tiến hành kể từ khi hành lập tới nay. Trái lại ở Trung Quốc, Chính phủ (Quốc vụ viện) giao nhiệm vụ cho cơ quan kiểm toán nhà nước thực hiện hàng năm, đặc biệt đối với các doanh nghiệp nhà nước giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế, trên cơ sở đó kiểm toán nhà nước mới tiến hành lập kế hoạch và chương trình kiểm toán, lựa chọn các đơn vị được kiểm toán phù hợp với nhiệm vụ được giao.

3. Hình thức Tổ chức

Luật về cơ quan Kiểm toán Liên Bang ban hành ngày 11/7/1985 quy định tại Điều 2 rằng: Cơ quan Kiểm toán Liên Bang bao gồm có các cơ quan kiểm toán khu vực và các bộ phận kiểm toán. Có thể thành lập các nhóm kiểm toán để thực hiện các chức năng đặc thù. Cần hình thành bộ phận kiểm toán riêng tại Phủ tổng thống chịu trách nhiệm về các dịch vụ văn phòng. Tại các Bang thành lập cơ quan kiểm toán riêng theo luật từng Bang.

Cơ cấu tổ chức kiểm toán nhà nước Liên bang có các thành viên gồm: Chủ tịch, Phó chủ tịch phụ trách các khu vực kiểm toán và phụ trách các Vụ và trưởng phân ban kiểm toán. Chủ tịch và Phó chủ tịch kiểm toán nhà nước Liên bang do Quốc hội bầu theo đề nghị của Thủ tướng với nguyên tắc đa số phiếu với nhiệm kỳ 12 năm. Chủ tịch và Phó chủ tịch kiểm toán nhà nước Liên Bang do các Đảng phái trong Quốc hội Bang lựa chọn và Quốc hội chấp thuận.

Chủ tịch kiểm toán nhà nước Liên bang đứng đầu kiểm toán nhà nước, đứng đầu Hội đồng lãnh đạo (còn gọi là Hội đồng mở rộng) và có thể làm Chủ tịch ban lãnh đạo Vụ hoặc khu vực. Phó chủ tịch giúp việc Chủ tịch và thay mặt Chủ tịch lúc Chủ tịch đi vắng. Hội đồng lãnh đạo kiểm toán nhà nước Liên bang có nhiều thành viên được xác định tuỳ theo từng thời kỳ, Hội đồng lãnh đạo lập ban Thường vụ của Hội đồng.

Hội đồng kiểm toán khu vực được lập theo vùng do người đứng đầu khu vực làm chủ tịch và các Trưởng ban kiểm toán của khu vực. Chủ tịch và Phó chủ tịch kiểm toán nhà nước Liên bang có thể tham gia Hội đồng khu vực và khi đó sẽ làm Chủ tịch Hội đồng. Chịu trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ kiểm toán của KTNN, đứng đầu là Vụ trưởng của các vụ. Trong mỗi Vụ được chia ra các phân ban kiểm toán.

Đối với Trung Quốc quy định cụ thể những vấn đề liên quan đến việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng kiểm toán trong Hiến pháp. Điều 62 quy định tuyển chọn Tổng KTNN phải do Thủ tướng Quốc vụ viện đề cử và do Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc quyết định. Điều 63 quy định Tổng KTNN do Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc bãi miễn. Điều 80 quy định Chủ tịch nước căn cứ vào quyết định của Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc và Uỷ ban Thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc để bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng KTNN. Điều 86 quy định Tổng KTNN là thành viên của Quốc vụ viện.

Đối với Hàn Quốc không gọi là cơ quan kiểm toán nhà nước mà gọi là Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc (viết tắt là BAI) và được tổ chức theo chiều dọc, theo nguyên tắc tập trung thống nhất bao gồm các vụ chức năng và vụ kiểm toán chuyên ngành cấp trung ương và kiểm toán khu vực nhưng không đặt trụ sở ở các địa phương. BAI là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, bao gồm ít nhất là 5, cao nhất là 9 uỷ viên kể cả Chủ tịch. Chủ tịch BAI do Tổng thống bổ nhiệm với sự đồng ý của Quốc hội, nhiệm kỳ là 04 năm và chỉ có thể được tái bổ nhiệm một nhiệm kỳ. Các uỷ viên khác của Bai do Tổng thống bổ nhiệm theo đề nghị của Chủ tịch BAI và có nhiệm kỳ của một uỷ viên BAI là 04 năm.

Như vậy, hình thức tổ chức của các nước về kiểm toán nhà nước có sự khác nhau, mỗi nước một kiểu từ hình thức có nhiều cơ quan kiểm toán nhà nước độc lập nhau như ở Đức, đến hình thức có một cơ quan kiểm toán nhà nước nhưng lại được tổ chức theo mô hình tập trung thống nhất như kiểu Hàn Quốc hay một cách thức là các cơ quan kiểm toán nhà nước trực thuộc cả vào chính quyền địa phương như tại Trung Quốc. Tuy nhiên các mô hình này đều có sự thích ứng với hình thức tổ chức ngân sách nhà nước và các quy định trong Hiến pháp và Luật về tổ chức bộ máy nhà nước của từng nước. Việc bổ nhiệm và miễn nhiệm đối với người đứng đầu các cơ quan kiểm toán nhà nước thường được sự phê chuẩn của Quốc hội và người đề cử thường dành quyền cho Chính phủ. Nhiệm kỳ công tác của người đứng đầu và các uỷ viên của nó thường kéo dài hơn nhiệm kỳ của Chính phủ và Quốc hội, họ chỉ bị miễn nhiệm khi không đủ sức khoẻ, về hưu hoặc vi phạm các quy định nghề nghiệp.

4. Cơ chế hoạt động

Đứng đầu các cơ quan này ở các ba nước đều có một chủ tịch cơ quan kiểm toán nhà nước, trong luật kiểm toán của Trung Quốc không có quy định rõ về cơ cấu tổ chức nội bộ của cơ quan kiểm toán nhà nước, tại điều 39 của luật kiểm toán chỉ quy định rằng các nhóm, đoàn kiểm toán phải báo cáo với kiểm toán nhà nước và các báo cáo này sẽ được kiểm tra lại trước khi phát hành cho đơn vị được kiểm toán biết. Như vậy ở đây có thể nhận thấy một số yếu tố của một cơ cấu đồng sự trong vấn đề quyết định. Trong khi đó, luật kiểm toán nhà nước của Đức và Hàn Quốc thể hiện rõ một cơ cấu tổ chức mang tính đồng sự, tức là các vấn đề, kết luận của cơ quan kiểm toán được quyết định bởi một hội đồng có nhiều thành viên và thông qua quyết định theo nguyên tắc đa số. Các quyền quyếtđịnh được phân cấp xuống dưới theo từng lĩnh vực nhất định. Riêng tại Đức còn có các hội đồng cấp vụ hay phòng để quyết định những vấn đề riêng phụ thuộc trách nhiệm của Vụ hay phòng đó.

     Trong các luật kiểm toán của  ba nước nêu trên đều đòi hỏi năng lực, trình độ của các uỷ viên cũng như nhân viên kiểm toán phải đáp ứng được yêu cầu của những công việc phức tạp, kinh nghiệm và trình độ chuyên sâu trong lĩnh vực kiểm tra tài chính. Trong luật và các quy định mang tính nội bộ đều yêu cầu một chương trình bồi dưỡng, đào tạo nghiệp vụ và được sát hạch qua các kỳ thi hàng năm để đảm bảo nhân viên của kiểm toán nhà nước luôn được trang bị những kiến thức, kỹ năng mới nhất đáp ứng yêu cầu của công việc ngày càng khó khăn hơn. Đây là điều kiện tất yếu để có được các báo cáo kiểm toán với chất lượng cao.

Đã xem 338 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành