Thứ bảy, 04 Tháng 7 2015 00:00

Một số điểm mới về trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân

(Ảnh minh họa) (Ảnh minh họa)

1. Thực trạng công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND

Chủ trương của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn này là xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả cùng với quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật bao quát hầu hết các lĩnh vực quan trọng và cần thiết theo đúng tinh thần của Nghị quyết số 48 của Bộ Chính trị đã đề ra.

Việc tổ chức thi hành pháp luật theo tinh thần Nghị quyết số 48 của Bộ Chính trị đang có những chuyển biến tích cực. Năng lực của các thiết chế tổ chức thi hành pháp luật được thực hiện theo yêu cầu của Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2 (2006-2010) và Chiến lược cải cách tư pháp giai đoạn đến năm 2020. Năng lực của các thiết chế thi hành pháp luật ở địa phương cũng đã được củng cố và kiện toàn một bước quan trọng.

Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều quy định phù hợp với mô hình nhà nước đơn nhất, được tổ chức và vận hành theo nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đồng thời xác định rõ sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; thẩm quyền và hình thức văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành; chú trọng công tác hoạch định chính sách, tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật, xử lý các văn bản trái pháp luật... Đây là căn cứ rất quan trọng cho việc xây dựng thể chế mới về xây dựng pháp luật với những quy định mang tính đột phá. Chính vì vậy, hoạt động xây dựng pháp luật sẽ chuyển sang giai đoạn hoàn thiện các văn bản QPPL đã có, chủ động, kịp thời xử lý các vấn đề phát sinh, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật.  

Tuy nhiên, khi nghiên cứu cụ thể hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho thấy tính công khai, minh bạch, khả thi và tính ổn định của các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân còn hạn chế, nội dung của nhiều văn bản không bảo đảm tính thống nhất, hợp lý, khả thi, thậm chí còn trái với văn bản cấp cao hơn.

Bên cạnh đó, hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được ban hành trên sở sở phải đặt ra khuôn mẫu, quy tắc mang tính chuẩn mực chung cho hành vi xử sự của con người, có tính bắt buộc chung, không xác định cụ thể đối tượng phải thi hành, áp dụng cho mọi đối tượng thuộc phạm vi mà nó dự liệu, không chỉ rõ tình huống, sự việc cụ thể hoặc cá nhân, tổ chức cụ thể phải áp dụng hoặc chấp hành. Quy tắc xử sự trong văn bản quy phạm pháp luật là kết quả dự liệu của cơ quan ban hành, trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá, khảo sát các quan hệ xã hội mà văn bản cần điều chỉnh.

Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trong cuộc sống. Có nghĩa là nó không phải bị chấm dứt hiệu lực sau khi áp dụng đối với những đối tượng và tình huống cụ thể nhất định. Văn bản quy phạm pháp luật tiếp tục có hiệu lực pháp luật và sẽ điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh khi có những tình huống, sự kiện pháp lý nảy sinh trong thực tế cuộc sống đã được các quy phạm pháp luật dự liệu cho đến khi chấm dứt hiệu lực theo quy định. Hay có thể hiểu đó là tính phi cá nhân, không chỉ giành riêng cho một tổ chức, cá nhân hoặc nhóm đối tượng cụ thể nào.

Hiệu lực của văn bản được hiểu trên cả ba phương diện:

- Hiệu lực về thời gian: Là tính bắt buộc thi hành của văn bản quy phạm pháp luật đối với các chủ thể pháp luật tại thời điểm văn bản đó phát sinh hiệu lực tới thời điểm đó văn bản chấm dứt hiệu lực.

- Hiệu lực về không gian: Là giới hạn về phạm vị lãnh thổ chịu sự điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật như lãnh thổ của một tỉnh, huyện, xã.

      - Hiệu lực về đối tượng thi hành: Là việc xác định giới hạn chủ thể tham gia vào quan hệ xã hội chịu sự điều chỉnh của văn bản đó.

Bởi vì văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi những cơ quan mang quyền lực nhà nước, mà Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng quy phạm pháp luật bằng việc áp dụng các chế tài. Các chế tài có thể rất đa dạng: bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng, chế tài dân sự như hủy bỏ hợp đồng dân sự, chế tài hình sự như hình phạt tù hoặc phạt tiền... Điều đó có nghĩa, bất luận văn bản quy phạm pháp luật là do cơ quan nào có thầm quyền ban hành hay bất luận hình thức văn bản nào là do cơ quan nhà nước ban hành thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện.

Các văn bản do Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân ban hành: nghị quyết về bãi nhiệm, miễn nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân và các chức vụ khác; nghị quyết về việc giải tán Hội đồng nhân dân; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân; nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; nghị quyết về chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân; nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương; quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; quyết định về khoán biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân và những văn bản tương tự khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể; quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch ngành; quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị.

      Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân có thẩm quyền ban hành: quyết định ban hành quy chế nội bộ của cơ quan, đơn vị; quyết định lên lương, khen thưởng, kỷ luật, điều động công tác; quyết định thành lập đơn vị trực thuộc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân; quyết định ban hành quy chế hoạt động của các hội đồng, ban, ban chỉ đạo, Ủy ban lâm thời; quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, tạm đình chỉ công tác cán bộ, công chức; văn bản phát động phong trào thi đua, biểu dương người tốt, việc tốt và những văn bản tương tự khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể; quyết định xử lý vi phạm hành chính; các văn bản có tính chất điều hành, chỉ đạo hành chính; văn bản hướng dẫn việc tổ chức thực hiện các tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ.

Tuy nhiên, tình trạng thiếu văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân do ban hành chậm còn phổ biến gây khó khăn trong việc thực thi áp dụng pháp luật tại địa phương. Bên cạnh đó cũng cần xét đến tính pháp chế trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và thi hành pháp luật dẫn đến làm giảm hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, gây bức xúc trong xã hội.

Với những tồn tại nêu trên cần phải xác định rõ nguyên nhân để xây dựng giải pháp trong quá trình thực thi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đối với Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong thời gian tới như sau:

Thứ nhất, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân chủ yếu tập trung quy định về việc xây dựng văn bản QPPL. Riêng đối với các quy định về thi hành văn bản QPPL mới chỉ dừng lại ở các nguyên tắc chung, chưa tạo được cơ chế gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật, kiểm tra văn bản QPPL.

Thứ hai, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ở cả ba cấp chính quyền địa phương đều giống nhau và trùng với thẩm quyền quản lý được quy định trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm. Đặc biệt, tình hình khá phổ biến là mặc dù luật được ban hành và đã có hiệu lực thi hành nhưng phần lớn cán bộ, công chức trong khi giải quyết công việc cho người dân, doanh nghiệp vẫn không áp dụng trực tiếp mà phải chờ văn bản quy định chi tiết thì mới thi hành, dẫn đến làm suy yếu tính pháp chế trong xây dựng, thi hành pháp luật.

Thứ ba, trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân chưa quy định nhiều nội dung như: thiếu quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì và phối hợp soạn thảo văn bản; chưa có quy định về cơ quan chịu trách nhiệm cao nhất đối với chính sách được đưa ra trong các luật, pháp lệnh; trách nhiệm giải trình, bảo vệ chính sách, dự án luật trước Quốc hội của cơ quan trình dự án luật... Luật năm 2004 chưa quy định về khảo sát, đánh giá tác động của dự thảo văn bản QPPL; đăng tải lấy ý kiến nhân dân.

Thứ tư, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân chưa quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luât; thẩm quyền ban hành văn bản, hình thức văn bản, trình tự ban hành văn bản theo thủ tục rút ngọn, hiệu lực áp dụng của văn bản.v.v…

Thứ năm, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004 chưa bảo đảm sự tham gia ý kiến của nhân dân, chưa quy định hợp lý thời gian, nội dung, phương thức đăng tải dự thảo lấy ý kiến nhân dân.

2. Những Nội dung mới trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi đối với Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Để khắc phục những tồn tại nêu trên, trong dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung cũng xây dựng trên cơ sở rà soát tổng thể các vấn đề còn tồn tại, xác định nguyên nhân và đưa ra những quy định nhằm khắc phục những hạn chế trong quá trình thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua. Trong đó có đưa ra một số điểm mới nổi bật như sau:

Căn cứ vào các quy định của Luật, pháp lệnh, nghị định của chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư, thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh sẽ ban hành Nghị quyết và quyết định quy định về đến những vấn đề được giao.

Đối với những vấn đề đặc thù của địa phương Hội đồng nhân dân cấp tỉnh sẽ sẽ ban hành Nghị quyết để điều chỉnh nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội, còn Ủy ban nhân dân cấp tỉnh sẽ ban hành quyết định để quy định các biện pháp tổ chức thi hành các văn bản của cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân.

Về thầm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân liên quan đến những vấn đề được giao trong Luật tổ chức chính quyền địa phương phải được sự phê duyệt của Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp và được ban hành theo trình tự, thủ tục do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định. Riêng đối với thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã được áp dụng theo Luật về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

Về quy trình ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

- Quy trình xây dựng chính sách trong nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có điểm mới hơn sơ với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004:

Trong quy trình ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh yêu cầu phải đánh giá tác động đối với những nội dung trong dự thảo nghị quyết có quy định cụ thể các chính sách đã được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Bên cạnh đó, dự thảo còn quy định để xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành nghị quyết, phạm vi tác động của văn bản, đối tượng áp dụng, nội dung của nghị quyết cũng như thời gian xem xét, thông qua, báo cáo tổng kết thi hành pháp luật liên quan đến nghị quyết.v.v…

Đối với việc ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong dự thảo cũng quy định cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tại Điều 122. Bên cạnh đó, dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi cũng quy định cụ thể về tên gọi, sự cần thiết ban hành, nội dung chính của nghị quyết, dự kiến cơ quan chủ trì sợn thảo, thời điểm ban hành và cơ quan soạn thảo. Riêng đối với quyết định quy định những vấn đề được ủy quyền, cơ quan đề xuất phải rà soát văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà trước trung ương và văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân để xác định rõ nội dung, phạm vi ủy quyền. Văn phòng Uỷ ban nhân dân chủ trì, phối hợp với Sở tư pháp xem xét kiểm tra việc đề nghị ban hành quyết định, báo cáo Chủ tịch Uỷ ban nhân dân quyết định.

Quy trình soạn thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được quy định trong dự thảo Luật ban hành quy phạm pháp luật sửa đổi sẽ không thành lập ban soạn thảo mà sẽ do cơ quan được phân công chủ trì soạn thảo tiến hành soạn thảo. Theo đó cũng trương trường hợp này, cơ quan thẩm định sẽ không tiến hành thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật cũng như tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan vì chính sách của các văn bản này đã được Quốc hội, Chính phủ thông qua từ trước.

Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi quy định thẩm quyền quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn do chủ thể có thẩm quyền ban hành loại văn bản đó quyết định, trừ nghị quyết của Hội đồng dân dân cấp tỉnh sẽ do Thường trực Hội đồng nhân dân quyết định.

Về thẩm quyền quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn được quy định trong dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với luật, pháp lệnh; Thủ tướng Chính phủ quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với nghị định vê quyết định của Thủ tướng Chính phủ, còn đối với các loại văn bản khác sẽ do chủ thể có thẩm quyền ban hành loại văn bản đó quyết định, trừ nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh sẽ do Thường trực Hội đồng nhân dân quyết định.

Về soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trình tự, thủ tục, khoản 1 Điều 130 có một số mới so với Luật hiện hành, cụ thể trường hợp lấy ý kiến thì thời hạn không quá một phần hai thời hạn lấy ý kiến trong trường hợp bình thường; cơ quan thẩm định, thẩm tra có trách nhiệm thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản trong thời hạn năm ngày làm việc, kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản. Còn đối với các loại văn bản khác thì cơ quan quyết định việc áp dụng trình tự thủ tục rút gọn chỉ đạo việc soạn thảo. 

Đã xem 449 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành