Thứ sáu, 14 Tháng 4 2017 07:53

Cơ sở pháp lý về trách nhiệm bồi thường của nhà nước

(Ảnh minh họa) (Ảnh minh họa)

Hiến pháp năm 1992 có quy định liên quan đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, theo đó “người bị bắt, bị giam giữ, bị truy tố, xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự” (Điều 72) và “mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được “bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự” (Điều 74).

Đối chiếu với Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, chúng ta thấy có những trường hợp Hiến pháp chưa quy định nhưng Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước lại ghi nhận cho người dân có quyền được bồi thường  và có những thiệt hại Hiến pháp không có quy định nhưng Luật lại cho phép người dân được bồi thường (và thực tế trong nhiều trường hợp người dân đã được bồi thường đối với thiệt hại mà Hiến pháp không có quy định). Thực tế cho thấy, đối với trường hợp đã được Hiến pháp dự liệu nhưng do chưa có văn bản dưới Hiến pháp quy định nên người dân không được quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường vì, với cơ chế hiện nay, người dân vẫn chưa thể viện dẫn trực tiếp Hiến pháp để bảo vệ lợi ích của mình.

Ngược lại, các văn bản dưới Hiến pháp như Luật, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hay văn bản pháp luật khác lại rất quan trọng đối với người dân trong việc yêu cầu Nhà nước bồi thường. Việc tồn tại cùng một lúc Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và văn bản khác như đã thấy ở trên có thể dẫn đến xung đột pháp luật nên việc xem xét mối quan hệ giữa Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước với các văn bản khác là cần thiết.

a) Mối quan hệ với Bộ luật dân sư

Cùng điều chỉnh, Bộ luật, dận sự có hai điều luật liên quan đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra và đã được vận dụng trong thực tế trước khi có Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Đó là Điều 619 và Điều 620 mà chúng ta đã viện dẫn ở trên. Hai quy định này có tính khái quát cao nên những trường hợp thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cũng thuộc phạm vi điều chỉnh của Điều 619 và Điều 620. Do đó, trong thực tế, không hiếm trường hợp khi người dân được bồi thường theo Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Tòa án viện dẫn cả Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và Bộ Luật dân sự để ra quyết định của mình.

Ví dụ, ông Thoại bị Viện Kiểm sát huyện Ninh Hải truy tố nhưng Tòa án đã tuyên ông Hải không có tội nên ông Hải yêu cầu được bồi thường. Trong bản án giải quyết bồi thường, chúng ta thấy nêu “xét yêu cầu đi kiện của nguyên đơn đối với bị đơn về việc bồi thường thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong thời gian bị khởi tố, truy tố, xét xử 628 ngày là đúng quy định tại các điều 2, 26, 31 và 47 Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và Điều 620, Bộ luật dân sự” .

Được Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước viện dẫn. về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, chúng ta lưu ý rằng có trường hợp Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo hướng viện dẫn tối quy định khác (ngoài Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước) nên việc xác định phạm vi áp dụng Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước không giới hạn ở những hành vi được nêu cụ thể trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và khoản 12 Điều 13, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước về phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính là rất đáng lưu tâm. Ở đây, điều khoản này quy định: “Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong các trường hợp sau đây: Các trường hợp được bồi thường khác do pháp luật quy định”.

Thực ra, có những hành vi trong lĩnh vực quản lý hành chính không được liệt kê cụ thể trong Điều 13 (từ khoản 1 đến khoản 12) nhưng hoàn toàn có thể thuộc phạm vi điều chỉnh của Điều 598 Bộ luật Dân sự như trường hợp ủy ban nhân dân xác nhận tình trạng của tài sản không đúng sự thật. Từ đó, một câu hỏi được đặt ra là Điều 598, Bộ Luật dân sự có là “trường hợp được bồi thường khác do pháp luật quy định” được quy định tại Điều 13, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước không?

Việc trả lời cho câu hỏi nêu trên có ý nghĩa rất quan trọng. Bởi lẽ, nếu chỉ áp dụng quy định của một luật độc lập với quy định của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, chúng ta không cần áp dụng một số quy định khắt khe của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước như người bị thiệt hại phải theo thủ tục tiền tố tụng (tức yêu cầu cơ quan có trách nhiệm bồi thường và cơ quan này phải tiến hành thương lượng) rồi mối có thể khởi kiện ra Tòa án (khi thương lượng không thành). Ngược lại, nếu chúng ta coi điều luật trên là bộ phận của Điều 13, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, chúng ta áp dụng cơ chế được nêu trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khi có yêu cầu bồi thường đối với cơ quan nhà nước. Mỗi hướng giải quyết đều có ưu và nhược điểm riêng.

Tuy nhiên, nếu chúng ta coi Điều 598, Bộ luật dân sự là một bộ phận của Điều 13, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính, chúng ta sẽ thống nhất cơ chế áp dụng cho tất cả các hành vi trong lĩnh vực quản lý hành chính (được liệt kê cụ thể tại Điều 13, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và không được liệt kê cụ thể ở điều luật này nhưng thuộc Điều 598, Bộ luật giải quyết bồi thường thiệt hại. Bên cạnh đó, nếu không coi Điều 598, Bộ luật dân sự là một bộ phận của Điều 13, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong Lĩnh vực quản lý hành chính thì trong một vụ án (như vụ án liên quan đến Công ty Xuân Lan), chúng ta buộc phải tách thành hai vụ án theo hai thủ tục khác nhau vì có những hành vi trong cùng vụ án thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (chẳng hạn như ban hành quyết định xử phạt hành chính trái pháp luật) nhưng có hành vi không thuộc danh sách của Điều 13. Trong thực tế, đối với hành vi quản lý hành chính được liệt kê cụ thể trong Điều 13, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (từ khoản 1 đến khoản 12) nhưng thuộc phạm vi điều chỉnh của Bộ luật dân sự, Tòa án địa phương cũng như Tòa án nhân dân tối cao dường như theo hướng phải áp dụng cơ chế của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Chẳng hạn, ông Niên chuyển nhượng cho Công ty Minh Phụng 3.950m2 đất nhưng ủy ban nhân dân Thành phố Vũng Tàu lại xác nhận chuyển nhượng 5.593m2 lấn sang phần đất đã chuyển nhượng cho chị Kha và anh Sáng. Từ việc xác nhận này, Tòa án đã giao 5.593m2 cho một công ty để bán đấu giá làm thiệt hại đến anh Sáng, chị Kha nên anh Sáng và chị Kha (nguyên đơn) khởi kiện. Hành vi xác nhận trên của ủy ban nhân dân Thành phố Vũng Tàu không thấy liệt kê rõ trong Điều 13, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (từ khoản 1 đến khoản 11) nhưng thuộc phạm vi điều chỉnh của Điều 598, Bộ luật dân sự. về hướng xử lý, Tòa giám đốc thẩm đã xét rằng: “Nếu nguyên đơn khởi kiện yêu cầu Ủy ban nhân dân Thành phố Vũng Tàu bồi thường thiệt hại do hành vi xác nhận không đúng diện tích đất chuyển nhượng, gây thiệt hại cho đương sự thì không thuộc thẩm quyền giải quyết theo thủ tục dân sự mà thuộc thủ tục giải quyết về trách nhiệm bồi thường Nhà nước”.

Không được Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước điều chỉnh. Vì Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có phạm vi giới hạn về lĩnh vực cũng như hành vi nên có thể có những trường hợp thiệt hại xảy ra cho người dân không nằm trong phạm vi điều chỉnh của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Đối với trường hợp gây thiệt hại này, chúng ta áp dụng quy định nào?

Sau khi liệt kê những hành vi được nêu trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà, một tác giả cho rằng: “Cán bộ, công chức nếu gây thiệt hại trong các hoạt động nói trên thì mới phải hoàn trả khoản tiền mà Nhà nước đã bồi thường cho người bị thiệt hại, còn trong các hoạt động khác tuy cũng thuộc phạm vi hoạt động công vụ, cũng do cán bộ, công chức thực hiện mà gây ra thiệt hại thì không thuộc phạm vi quy định của Luật này và Nhà nước không bồi thường”. Tuy nhiên, theo Tờ trình Quốc hội của Chính phủ số 161/TTr-CP ngày 13-10-2008 về Dự án Luật bồi thường nhà nước, “trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, các cơ quan nhà nước còn tham gia vào nhiều quan hệ pháp luật khác như quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại. Bên cạnh đó, khi tham gia các quan hệ này, nếu các cơ quan nhà nước có hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm hợp đồng, gây ra thiệt hại cho các tổ chức, cá nhân thì các cơ quan nhà nước cũng có trách nhiệm bồi thường nhưng theo các quy định chung của pháp luật dân sự mà không theo quy định của Luật bồi thường Nhà nước”.

Như vậy, về nguyên tắc, chúng ta sẽ áp dụng các quy định chung của pháp luật dân sự đối với những hành vi gây thiệt hại không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tuy nhiên, nếu trong các văn bản chuyên ngành có quy định chuyên biệt khác thì chúng ta phải ưu tiên các quy định chuyên ngành.

b) Mối quan hệ với văn bản chuyên ngành

Được nhắc lại trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Khi nghiên cứu các văn bản khác Bộ luật dân sự và đối chiếu với Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, chúng ta thấy nhiều nội dung trong các văn bản chuyên ngành được nêu lại trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Ví dụ, khoản 2 Điều 113, Bộ luật tố tụng dân sự quy định: “Toà án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời không đúng mà gây thiệt hại cho người bị áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời hoặc cho người thứ ba thì Toà án phải bồi thường nếu thuộc một trong các trường hợp sau đây: a) Toà án tự mình áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; b) Toà án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời khác với biện pháp khẩn cấp tạm thờ mà cá nhân, cơ quan, tổ chức có yêu cầu; c) Toà án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời vượt quá yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của cá nhân, cơ quan, tổ chức; d)Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời không đúng thời hạn theo quy định của pháp luật hoặc không áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời mà không có lý do chính đáng”. Quy định này được nhắc lại tại Điều 28, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (khoản 1, 2 và 3), theo đó: “Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người tiến hành tố tụng dân sự, tố tụng hành chính gây ra trong các trường hợp sau đây: Tự mình áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; 2. Áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời khác với biện pháp khẩn cấp tạm thời mà cá nhân, cơ quan, tổ chức có yêu cầu; 3. Áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời vượt quá yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của cá nhân, cơ quan, tổ chức”.

Đối với những trường hợp vừa thuộc văn bản chuyên ngành khác, vừa thuộc trường hợp của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì, thiết nghĩ, chúng ta nên áp dụng cơ chế giải quyết bồi thường trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, nghĩa là phải theo thủ tục tiền tố tụng và khi không đạt được thỏa thuận trong giai đoạn tiền tố tụng thì chúng ta mới có thể chấp nhận yêu cầu giải quyết tại Tòa án.

Không được nhắc lại trong Luật trách nhiêm bồi thường của Nhà nước. Trong mối quan hệ giữa Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và văn bản khác còn xảy ra trường hợp có nội dung trong văn bản khác không được nhắc lại trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Trong trường hợp này, các vấn đề liên quan đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Trong trường hợp văn bản chuyên ngành khác có quy định cụ thể như không được nhắc lại trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì chúng ta áp dụng quy định này.

Trong trường hợp văn bản chuyên ngành không có quy định đối với các vấn đề liên quan đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, chúng ta quay lại các quy định chung về pháp luật dân sự như đã trình bày ở phần trên. Ví dụ, văn bản chỉ quy định căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước mà không cho biết cách xác định thiệt hại thì về nguyên tắc, chúng ta xác định thiệt hại trên cơ sở các quy định tương ứng trong pháp luật dân sự.

Đã xem 457 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành