Thứ sáu, 16 Tháng 6 2017 08:36

Kỹ năng nghiên cứu ban hành quyết định hành chính

(Ảnh minh họa) (Ảnh minh họa)

Mỗi quyết định hành chính đều phải xuất phát từ những cơ sở pháp lý nhất định nhằm đạt được sự hài hoà, thống nhất với các quyết định pháp luật khác. Đồng thời quyết định nào cũng được ban hành nhằm tác động vào thực tế để tạo ra những biến đổi xã hội phù hợp với mong muốn của nhà quản lý. Vì vậy, nghiên cứu pháp luật, nghiên cứu tình hình thực tiễn liên quan đến nội dung quyết định là hoạt động mang tính bắt buộc trong quá trình xây dựng quyết định hành chính. Xuất phát từ sự khác biệt về vai trò của quyết định hành chính cá biệt và quyết định hành chính quy phạm trong quản lý nên yêu cầu và kỹ năng nghiên cứu tình hình thực tiễn, nghiên cứu pháp luật trong quá trình xây dựng hai loại quyết định này khác nhau.

Thứ nhất, cần nghiên cứu tình hình thực tiễn và nghiên cứu pháp luật trong quá trình xây dựng quyết định hành chính quy phạm:

Quyết định hành chính quy phạm được ban hành khi có nhu cầu thực hiện và duy trì sự tác động lâu dài tới những quan hệ xã hội nhất định. Sự tác động này chỉ được thực hiện thuận lợi và mang lại hiệu quả cao nếu chúng phù hợp với thực tế. Trong quá trình quyết định tồn tại, sự tác động chứa đựng trong đó ổn định về tính chất, cường độ, chiều hướng và cách thức. Trong khi đó, bản thân các quan hệ xã hội được quyết định hành chính điều chỉnh luôn trong trạng thái vận động, đồng thời các điều kiện xã hội trong đó các quan hệ tồn tại cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến các quan hệ và việc thực hiện chúng cũng vận động, thay đổi không ngừng. Yêu cầu đặt ra khi ban hành quyết định hành chính quy phạm là các quy phạm pháp luật phải thích ứng với điều kiện xã hội trong suốt quá trình tồn tại của chúng. Khoảng thời gian tồn tại và có khả năng tác động tích cực của quyết định phụ thuộc vào tốc độ thay đổi của các yếu tố xã hội liên quan, chất lượng, mức độ chi tiết của các quy phạm được tạo ra. Mặc dù không có một khoảng thời gian xác định nào có thể coi là tốt nhất cho sự tồn tại của các quyết định quy phạm, nhưng có thể nói, thời gian tồn tại quá dài hay quá ngắn phần lớn đều phản ánh chất lượng của quyết định không cao.

Hoạt động nghiên cứu tình hình thực tế liên quan đến nội dung quyết định nhằm tìm hiểu thực trạng, khuynh hướng vận động tự nhiên, dự báo sự vận động của các quan hệ xã hội cần điều chỉnh về các vấn đề có liên quan. Hoạt động này nhằm tìm ra cách tốt nhất để đạt được mục đích quản lý. Kết quả hoạt động này cung cấp cơ sở thực tế để tạo ra các quy phạm đón trước sự vận động, thay đổi của những điều kiện thực tế liên quan đến việc thực hiện quy phạm, nâng cao hiệu quả tác động, hạn chế những biểu hiện tiêu cực, những tác động không mong muốn của quyết định.

Trước kia, khi xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, việc nhìn nhận tác động xã hội của các quy phạm khá đơn giản. Các cá nhân, tổ chức thường tập trung sự chú ý vào việc đáp ứng nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội hiện tại và một phần tính đến sự tồn tại, thay đổi của nhu cầu đó trong tương lai. Những tác động đối với các nhóm ngoài đối tượng tác động trực tiếp, các tác động ngược, ảnh hưởng dây chuyền đến các lĩnh vực khác nhau của các quy phạm pháp luật không được quan tâm thỏa đáng. Những khả năng và điều kiện cần thiết cho việc thực hiện, tổ chức thực hiện quyết định cũng không được chú ý đúng mức. Mối tương quan giữa lợi ích và chi phí trong quá trình thực hiện quyết định hầu như không được tính toán. Nhiều quyết định quy phạm được ban hành mang dáng dấp của các giải pháp tình thế hơn là giải quyết vấn đề một cách bền vững. Cho nên giải quyết vấn đề này thì lại phát sinh vấn đề khác không thể không giải quyết. Đó cũng là một trong những lý do khiến cho các văn bản quy phạm pháp luật phải thay đổi khá thường xuyên, không tạo ra sự ổn định cần thiết cho các quan hệ xã hội phát triển.

Gần đây, trong khoa học pháp lý đã xuất hiện khái niệm dự báo tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật (“Regulatory Impact Assessment”, gọi tắt là RIA). Đó được coi như một công cụ chủ chốt để đưa ra các quy định tốt hơn, hỗ trợ cho các mục đích điều chỉnh một vấn đề nào đó, giúp cho việc đưa ra, bãi bỏ, đơn giản hoá các quy định. Trong các văn bản về quy trình soạn thảo văn bản pháp luật đã xuất hiện rải rác những yêu cầu và cách thức thực hiện một RIA, nhưng một RIA thực sự thì chưa được luật hoá đầy đủ và hệ thống. Thực tế thời gian gần đây, hoạt động dự báo nói chung đã được quan tâm nhiều hơn nhưng vẫn chưa được tiến hành một cách khoa học. Có nhiều lý do làm cho hoạt động này chưa đạt được yêu cầu về thực tế, khả năng dự báo của cơ quan soạn thảo, bao gồm cả năng lực hoạt động, các thông tin, điều kiện, phương tiện cần thiết để dự báo chính xác đều hạn chế, cơ quan thẩm định, cơ quan thông qua quyết định không có điều kiện kiểm định những đánh giá của cơ quan soạn thảo về khả năng tác động của các quy phạm cũng như chưa thực sự nghiêm túc khi xem xét vấn đề này trong các hoạt động thuộc thẩm quyền của mình, về pháp luật, chưa có những quy định cần thiết thể hiện đánh giá tác động của quy phạm là một hoạt động tất yếu trong quy trình xây dựng quyết định. Hơn nữa, cũng cần nói đến mối quan hệ giữa các hoạt động trong quá trình xây dựng quyết định với các chế tài được áp dụng sau khi văn bản được ban hành và trách nhiệm của những người có liên quan về chất lượng của quyết định. Giả thiết rằng, quyết định sau khi được ban hành rất nhanh chóng trở nên lạc hậu, hay quyết định gây ra những tác động tiêu cực nhiều hơn tác động tích cực thì vấn đề đặt ra tiếp theo là gì. Khi đó Nhà nước sẽ lại ban hành quyết định khác để sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ quyết định đó và hầu như không xem xét nguyên nhân nào dẫn đến tỉnh trạng quyết định kém chất lượng như vậy, có ai phải chịu trách nhiệm về điều đó không. Chính vì vậy, các cơ quan liên quan có thể đơn giản hoá quá trình xây dựng quyết định mà không phải e ngại nhiều về vấn đề trách nhiệm.

Bên cạnh đó, mỗi quan hệ xã hội luôn chịu sự tác động trực tiếp và gián tiếp của nhiều quy phạm pháp luật khác nhau. Mỗi quyết định hành chính quy phạm được ban hành chứa đựng một sự tác động cụ thể vào những quan hệ nhất định. Để các quan hệ phát triển ổn định, các quyết định pháp luật phải hài hoà, thống nhất với nhau trong sự điều chỉnh từng quan hệ cũng như toàn xã hội trong một tổng thể. Yêu cầu đầu tiên đối với một quyết định hành chính quy phạm là quyết định đó phải cùng với các văn bản quy phạm khác tạo thành hệ thống thống nhất. Đồng thời, phần lớn các quyết định là sự kế thừa, phát triển các quyết định đã được ban hành và thực hiện trước đó, quyết định mối phải phát huy những ưu điểm và khắc phục những khiếm khuyết của các quyết định trước. Vì vậy, khi ban hành quyết định hành chính quy phạm không thể không nghiên cứu hệ thống pháp luật.

Việc nghiên cứu hệ thống pháp luật trước hết là nghiên cứu nội dung, tinh thần, mục đích của các quy phạm pháp luật hiện hành (tức là, nghiên cứu pháp luật trong văn bản) nhằm tạo ra các quy phạm phù hợp với các quy phạm pháp luật, không mâu thuẫn, chồng chéo với các quy phạm hiện có. Sau đó là, nghiên cứu quá trình thực hiện pháp luật để thấy rõ những khó khăn trong việc hiện thực hoá pháp luật, những bất cập của các quy phạm pháp luật, nguyên nhân của những khó khăn, bất cập đó (nghiên cứu pháp luật trong thực tiễn). Nếu không nghiên cứu đầy đủ các quy định hiện hành có liên quan đến quyết định thì không có cơ sở để hình thành nên những quy phạm phù hợp với pháp luật hiện hành, khó tạo nên sự thống nhất chung cần thiết trong điều chỉnh pháp luật. Nếu không đánh giá chính xác quá trình thực hiện những quy định có liên quan trong thực tế thì quyết định mới ban hành không những không phát huy được ưu điểm của các quy định trước mà rất có thể lại mắc phải những sai lầm trước đó làm cho quyết định trở nên khó thực hiện hay hiệu quả điều chỉnh không cao.

b) Nghiên cứu tình hình thực tiễn và nghiên cứu pháp luật trong quá trình xây dựng quyết định hành chính cá biệt:

Quyết định hành chính cá biệt được ban hành để giải quyết một vấn đề cụ thể phát sinh trong hoạt động quản lý của các chủ thể có thẩm quyền. Trước khi ban hành quyết định, chủ thể có thẩm quyền cần xác định vấn đề cụ thể đó có cần giải quyết bằng một quyết định hành chính không. Nếu cần ban hành quyết định để giải quyết thì phải xác định tính chất, mức độ của vấn đề cần giải quyết như thế nào, từ đó định ra nội dung của quyết định. Nội dung quyết định càng phù hợp với tình hình thực tế liên quan tới vấn đề cần giải quyết thì quyết định càng dễ được thực hiện, hiệu quả điều chỉnh của quyết định càng cao. Muốn vậy hoạt động nghiên cứu tình hình thực tiễn phải được quan tâm đúng mức.

Tùy từng trường hợp cụ thể mà chủ thể có thẩm quyền có thể điều tra, xác minh, thu thập thông tin bằng nhiều cách khác nhau sao cho các thông tin thu được phản ánh đầy đủ, toàn diện, khách quan sự việc cần giải quyết. Thực ra, nội dung quyết định không phụ thuộc vào thực tiễn khách quan của vụ việc mà phụ thuộc vào nhận thức, đánh giá của người có thẩm quyền về thực tiễn đó. Nếu thông tin không đầy đủ, chính xác sẽ khiến cho chủ thể có thẩm quyền nhận định vấn đề không đúng và sẽ đưa ra quyết định với nội dung không phù hợp với thực tế.

Mặt khác, nội dung quyết định hành chính cá biệt là sự cụ thể hoá quy phạm pháp luật để giải quyết trường hợp cụ thể phát sinh trong hoạt động quản lý trên cơ sở nhận thức, đánh giá của các chủ thể có thẩm quyền về vụ việc cụ thể đó. Khi đã có sự hình dung đầy đủ (chính xác hơn là được coi là đầy đủ) về vụ việc, chủ thể có thẩm quyền phải lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng để áp dụng. Nội dung của quyết định hành chính cá biệt bị hạn chế bởi nội dung quy phạm được lựa chọn để áp dụng. Nếu quy phạm được lựa chọn không phải là quy phạm hoàn toàn tương ứng với vụ việc thì nội dung quyết định được xây dựng trên cơ sở quy phạm đó sẽ không phù hợp với vụ việc cần giải quyết, thậm chí trái pháp luật.

Cũng cần lưu ý rằng, trong phần lớn các trường hợp không phải chỉ có một quy phạm mà nhiều quy phạm là cơ sở để giải quyết một vụ việc cụ thể nên cần phải hiểu rõ nội dung và mối liên hệ của các quy phạm đó mối có thể quyết định giải quyết vụ việc chính xác. Chẳng hạn, khi xử phạt vi phạm hành chính dôi với người từ đủ 16 đến dưới 18 tuổi, quy định đầu tiên người có thẩm quyền xử phạt phải tìm để xác định nội dung quyết định xử phạt vi phạm hành chính là quy định về hành vi vi phạm cụ thể với hình thức, mức độ xử phạt như thế nào. Nếu là trường hợp cần áp dụng hình thức phạt tiền thì người có thẩm quyền phải quan tâm đến quy định về cách xác định mức tiền phạt trong trường hợp không có tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ thì, mức phạt cụ thể là mức trung bình của khung tiền phạt, trường hợp có tình tiết tăng nặng thì, mức tiền phạt có thể cao hơn mức trung bình của khung nhưng không vượt quá mức tới đa, trường hợp có tình tiết giảm nhẹ thì, mức phạt có thể thấp hơn mức trung bình của khung nhưng không dưới mức tới thiểu. Đồng thời, người có thẩm quyền còn phải xem xét quy định về mức tiền phạt đối với người từ đủ 16 đến dưới 18 tuổi là không vượt quá một phần hai mức phạt dành cho người từ đủ 18 tuổi trở lên thực hiện cùng hành vi. Chỉ khi xem xét, cân nhắc tất cả các quy định đó thì mới có thể ban hành quyết định xử phạt phù hợp với pháp luật. Như vậy, việc nghiên cứu pháp luật một cách đầy đủ có ý nghĩa trong việc tạo ra quyết định hành chính hợp pháp.

Nói tóm lại, nghiên cứu tình hình thực tiễn liên quan đến nội dung quyết định hành chính chủ yếu nhằm mục đích đưa ra quyết định phù hợp với thực tiễn quản lý, nghiên cứu pháp luật chủ yếu nhằm tạo ra sự hài hoà, thống nhất giữa quyết định với các quy định hiện hành. Vì thế, hoạt động nghiên cứu tình hình thực tiễn, nghiên cứu pháp luật đòi hỏi người làm chính sách cần hoàn thiện kiến thức, kỹ năng trong quá trình xây dựng quyết định mới có thể đáp ứng được yêu cầu công việc và đưa ra được các quyết định hành chính hợp pháp, hợp lý và thực sự đi vào cuộc sống.

Đã xem 69 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành