Thứ hai, 19 Tháng 6 2017 02:31

Kỹ năng tổng hợp lấy ý kiến của tổ chức, cá nhân khi ban hành quyết định hành chính

(Ảnh minh họa) (Ảnh minh họa)

Khi các cơ quan nhà nước xây dựng quyết định, cho dù ở mức độ lý tưởng nhất, các chủ thể đó đưa ra các quy định dựa trên những thông tin từ thực tế, nhưng đó không bao giờ bản thân thực tế mà chỉ là những mô tả, những hình dung, những mô hình nhận thức của thực tế mà thôi. Khoảng cách giữa thực tế và mô hình nhận thức đó luôn luôn tồn tại. Lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân có liên quan có khả năng thu hẹp khoảng cách đó nên đây là hoạt động có ý nghĩa đáng kể trong việc bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính quy phạm.

Tuỳ theo quyết định cần lấy ý kiến thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan nào, nội dung của quyết định đề cập vấn đề gì mà phạm vi lấy ý kiến cho dự thảo quyết định khác nhau. Có thể chia các tổ chức, cá nhân được lấy ý kiến thành ba nhóm: nhóm tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện, phối hợp thực hiện, tổ chức thực hiện quyết định; các cá nhân, tổ chức có kiến thức chuyên môn sâu về vấn đề thuộc nội dung quyết định; các cá nhân, tổ chức là đối tượng tác động hay đại diện cho ý chí của đối tượng tác động của quyết định. Mỗi nhóm có vị trí, có cách nhìn nhận, lợi ích khác nhau đối với những vấn đề thuộc nội dung quyết định, có vai trò khác nhau trong việc thực hiện quyết định. Vì vậy, sự đóng góp ý kiến của các tổ chức, cá nhân đó sẽ giúp cho cơ quan soạn thảo tránh được sự đánh giá, nhìn nhận vấn đề phiến diện, một chiều, có thể đưa ra các quy định phù hợp với điều kiện thực tế, vừa bảo vệ lợi ích của Nhà nước, vừa tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tượng có liên quan thực hiện pháp luật.

Pháp luật quy định về việc lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân có liên quan theo hai hướng:

Một là, quy định mở cho phép cơ quan soạn thảo tự quyết định tổ chức lấy ý kiến khi xét thấy cần thiết. Quyền tự quyết định này thể hiện ở các khía cạnh: tự quyết định có tổ chức lấy ý kiến không; lấy ý kiến của tổ chức, cá nhân nào; khi nào tổ chức lấy ý kiến; lấy ý kiến bằng phương thức gì. Quy định mở có ưu điểm là tạo nên sự mềm dẻo, linh hoạt cần thiết cho hoạt động xây dựng quyết định vì đây không phải là vấn đề đơn giản. Nếu vấn để được nhìn nhận khách quan, toàn diện thì sẽ xác định được chính xác khi nào cần lấy ý kiến và các vấn đề có liên quan, khi đó các ý kiến thu nhận được có giá trị cao, tập trung vào những vấn đề cần thiết, là cơ sở cho cơ quan soạn thảo hoàn thiện dự thảo. Ngược lại, nếu vấn đề không được nhìn nhận đúng đắn thì hoạt động này có thể bị bỏ qua, có thể bị lạm dụng. Chẳng hạn, có thể thấy rằng, trước một chính sách mới thường sẽ có nhiều ý kiến khác nhau nên dư luận công chúng nói chung thường không rõ rệt, thậm chí rất dửng dưng. Trong khi đó nhóm có quyền lợi liên quan bao giờ cũng tỏ rõ thái độ của mình một cách nhiệt thành. Nếu chọn lấy ý kiến đúng nhóm có quyền lợi liên quan thì ý kiến sẽ khá tập trung, nếu lấy ý kiến của nhóm không có quyền lợi liên quan rõ rệt thì rất khó đánh giá giá trị của các ý kiến đó đối với việc hoàn thiện dự thảo quyết định. Như vậy, hoặc là hoạt động này gây mất thời gian, tốn kém, làm cá nhân, tổ chức được lấy ý kiến chán ngán, mệt mỏi về những vấn đề họ không hiểu rõ hay không quan tâm, hoặc là sẽ được tiến hành một cách hình thức, không có giá trị thực tế, thậm chí phản tác dụng.

Thời gian gần đây, trong khoa học pháp lý và thực tiễn hoạt động xây dựng pháp luật quan tâm đến cơ chế bảo đảm chất lượng pháp luật ngay trong quá trình soạn thảo trong đó có phản biện xã hội. Phản biện xã hội được coi là nhu cầu khách quan để phát triển của bất cứ xã hội nào, đặc biệt là xã hội dân chủ. Phản biện xã hội chứa đựng những nhận định của người phản biện về tính hợp pháp, tính hợp lý, tính khả thi của các dự án, dự thảo văn bản pháp luật, cung cấp những căn cứ khách quan, khoa học cho cơ quan có thẩm quyền xây dựng, thông qua các văn bản pháp luật. Như vậy, phản biện xã hội tồn tại khách quan bất kể nó có được Nhà nước chấp nhận hay không và ý kiến phản biện thường có giá trị tích cực trong việc hoàn thiện các dự án, dự thảo pháp luật, đặc biệt khi người phản biện là người có quyền, lợi ích liên quan hay có sự hiểu biết sâu sắc về những vấn đề liên quan đến đối tượng phản biện. Chính vì nhận thức được giá trị tích cực của phản biện xã hội nên ngày càng có nhiều dự án, dự thảo, dù pháp luật không bắt buộc, vẫn được cơ quan soạn thảo gửi lấy ý kiến của các tổ chức xã hội, các nhà khoa học, những người có chuyên môn về vấn đề thuộc nội dung quyết định và hoạt động này đã góp phần cải thiện đáng kể chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật.

Hai là, quy định bắt buộc phải tổ chức lấy ý kiến của những đối tượng nhất định. Những đối tượng này thường là đối tượng tác động trực tiếp của quyết định hoặc các tổ chức đại diện cho ý chí của đối tượng tác động của quyết định, ý kiến của các đối tượng này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với tính hợp lý của quyết định hành chính.

Mặc dù pháp luật được coi là thể hiện ý chí của Nhân dân nhưng thực chất là thể hiện ý chí Nhà nước với nghĩa Nhà nước cho rằng, mình đại diện cho ý chí của Nhân dân. Vì vậy, "ý chí của Nhân dân" ở đây là ý chí được Nhà nước nhìn nhận và thể hiện từ góc độ quyền lực nhà nước, để ý chí đó thực sự là ý chí của Nhân dân thì vấn đề cần phải được nhìn nhận từ phía đối tượng của quyền lực nhà nước. Lấy ý kiến đối tượng tác động của quyết định chính là để Nhân dân trực tiếp thể hiện ý chí của mình. Lẽ đương nhiên, cùng một vấn đề nhưng được nhìn nhận từ góc độ quyền lực và từ góc độ đối tượng của quyền lực nhà nước không phải khi nào cũng hoàn toàn giống nhau. Độ "vênh" này chỉ thể hiện rõ khi đối tượng tác động của quyết định được đóng góp ý kiến cho dự thảo quyết định. Đây là cơ sở để Nhà nước có sự điều chỉnh thích hợp đối với dự thảo nhằm nâng cao tính khả thi của quyết định.

Tuy nhiên, để hoạt động lấy ý kiến thực sự có giá trị thiết thực thì cần có những quy định và điều kiện thực tế thích hợp:

Về pháp luật, thứ nhất, cần có những quy định bảo đảm đối với hoạt động lấy ý kiến đóng góp. Hiện nay, pháp luật mới chỉ quy định một số trường hợp cơ quan soạn thảo phải lấy ý kiến của những nhóm đối tượng nhất định nhưng chưa có quy định bảo đảm thực hiện quy định đó. Nếu trong trường hợp pháp luật quy định phải lấy ý kiến nhưng cơ quan soạn thảo không lấy ý kiến thì quyết định đã không được soạn thảo theo đúng thủ tục pháp luật quy định. Vậy chế tài trong trường hợp này là gì, có nên không thông qua hay không thừa nhận giá trị pháp lý của quyết định đó không. Đây là vấn đề cần cân nhắc kỹ. Nếu không thông qua hay không thừa nhận giá trị pháp lý của quyết định thì sẽ ảnh hưởng đến việc điều chỉnh các quan hệ xã hội trên thực tế. Hơn nữa, nếu cho rằng, lấy ý kiến của những đối tượng pháp luật quy định sẽ giúp cho quyết định có khả năng hợp pháp, hợp lý hơn thì cũng phải nhìn nhận công bằng rằng, đó chỉ là một cách và không phải là cách duy nhất để bảo đảm chất lượng của quyết định. Trong nhiều trường hợp, cơ quan soạn thảo có thể bỏ qua thủ tục này mà vẫn có khả năng đưa ra một quyết định hoàn toàn hợp pháp, hợp lý. Nếu thừa nhận giá trị pháp lý của quyết định và không có chế tài nào thì dễ dẫn đến tình trạng tuỳ tiện trong xây dựng quyết định.

Sau khi tổ chức lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân có liên quan, nhất là tổ chức, cá nhân là đối tượng tác động của quyết định, cơ quan soạn thảo có nghĩa vụ tiếp thu ý kiến đóng góp. Thực tế cho thấy, chất lượng của ý kiến đóng góp không phải lúc nào cũng đạt yêu cầu để chuyển tải vào nội dung quyết định. Vậy làm thế nào để kiểm soát được hoạt động lấy ý kiến như một giai đoạn của quá trình xây dựng quyết định, bảo đảm cơ quan soạn thảo đã xem xét nghiêm túc các ý kiến đóng góp. Khoản 3 Điều 62 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng quy định cơ quan soạn thảo báo cáo giải trình về việc tiếp thu ý kiến. Nhưng giá trị của báo cáo này không được nêu rõ, có chăng thì đó chỉ là một trong số những tài liệu cơ quan thẩm định quan tâm khi thẩm định thủ tục xây dựng quyết định và có thể đây cũng là một trong số những gì được gọi là "các tài liệu khác có liên quan" trong hồ sơ dự thảo quyết định trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua quyết định. Một biện pháp được coi là khả thi là quy định nghĩa vụ phản hồi ý kiến đóng góp. Phản hồi ý kiến đóng góp còn có ý nghĩa đáng kể khác là thể hiện tính công khai, minh bạch của hoạt động xây dựng pháp luật, nâng cao tinh thần trách nhiệm của cơ quan soạn thảo đối với chất lượng của quyết định. Có nhiều cách để phản hồi các ý kiến đóng góp, như trả lời trực tiếp cho tổ chức, cá nhân đóng góp ý kiến, thông tin công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng việc tiếp thu, không tiếp thu, giải trình về từng vấn đề để tổ chức, cá nhân biết.

Thứ hai, cần có những quy định thể hiện sự quan tâm tới hoạt động lấy ý kiến các đối tượng tác động của quyết định hành chính ở mức độ thích hợp trong sự so sánh với hoạt động này trong quá trình xây dựng luật. Pháp luật hiện nay quan tâm đến hoạt động này trong quá trình xây dựng luật nhiều hơn văn bản dưới luật. Quy định như vậy cũng có điểm hợp lý ở chỗ, luật là văn bản có hiệu lực pháp lý cao, có giá trị chi phối nội dung của nhiều văn bản dưới luật nên chất lượng của luật càng cao thì càng có khả năng tạo ra hệ thống pháp luật có chất lượng cao. Tuy nhiên, ý kiến đóng góp của các đối tượng tác động chủ yếu có giá trị bảo đảm tính hợp lý, tính khả thi của văn bản (tính hợp pháp phụ thuộc vào các hoạt động khác nhiều hơn). Liên hệ với điều kiện Việt Nam hiện nay thì các quyết định hành chính là những văn bản trực tiếp tác động vào các quan hệ xã hội, trong khi nhiều luật, pháp lệnh chỉ mang tính chất khung nên có thể nói tính khả thi của quyết định hành chính hết sức quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng điều chỉnh của pháp luật. Nếu quyết định không được lấy ý kiến của đối tượng tác động một cách hợp lý mà vì thế tính khả thi của quyết định không được bảo đảm thì không chỉ chính quyết định đó khó khăn trong việc thực hiện mà nó còn có thể vô hiệu hoá các văn bản có hiệu lực cao hơn.

Về các điều kiện thực tế, hiện nay, hoạt động lấy ý kiến của các cá nhân, tổ chức được thực hiện bằng hình thức: lấy ý kiến trực tiếp, tổ chức các hội nghị, hội thảo, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng và Internet. Trong đó mỗi hình thức có những ưu, nhược điểm riêng. Chẳng hạn, lấy ý kiến trực tiếp và thông qua Internet có ưu điểm là ý kiến của người đóng góp được chuyển trực tiếp tới cơ quan soạn thảo quyết định nhưng lấy ý kiến trực tiếp thì khó có thể tiến hành trên diện rộng, Internet lại chưa phổ biến đối với đông đảo Nhân dân; tổ chức hội thảo, hội nghị có ưu điểm là các ý kiến được nêu ra, được tranh luận để tìm ra ý kiến thống nhất nhưng cũng chỉ có thể tổ chức trong phạm vi hẹp... Vì vậy, tuỳ theo từng trường hợp, cơ quan soạn thảo quyết định lựa chọn một hoặc một số hình thức lấy ý kiến phù hợp. Bên cạnh đó, trình độ dân trí và tính tích cực xã hội của người dân cũng ảnh hưởng nhiều đến kết quả của hoạt động lấy ý kiến. Nếu người dân không đủ trình độ để đánh giá đúng đắn về vấn đề cần giải quyết hoặc tính tích cực xã hội không cao thì họ không thể đóng góp ý kiến hoặc ý kiến có chất lượng thấp, không thể là cơ sở đáng tin cậy để cơ quan soạn thảo điều chỉnh nội dung dự thảo quyết định.

Như vậy, hoạt động lấy ý kiến tổ chức, cá nhân liên quan có ảnh hưởng rõ rệt đến tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính, nhưng khả năng ảnh hưởng đó phụ thuộc vào sự đồng bộ của các quy định pháp luật, vừa phụ thuộc vào quá trình thực hiện hoạt động này trên thực tế. Chính vì vậy, kỹ năng tổng hợp lấy ý kiến của tổ chức, cá nhân đối với quyết định hành chính sẽ được ban hành là việc rất cần thiết giúp cho quyết định hành chính ban hành ra tạo được sự đồng thuận, thống nhất trong việc tổ chức thực hiện cũng như được sự đón nhận của xã hội.

Đã xem 659 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành