Thứ tư, 18 Tháng 3 2015 00:00

Chính quyền địa phương ở Việt Nam và vấn đề đổi mới hiện nay

1. Môt số đặc điểm của chính quyền địa phương ở Việt Nam từ khi thành lập đến nay

Những quy định về việc phân định đơn vị hành chính, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước chủ yếu phụ thuộc vào từng giai đoạn phát triển của đất nước. Kể từ cách mạng tháng 8 năm 1945 đến nay, Nhà nước ta đã ban hành 4 bản Hiến pháp (Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và 1992) và nhiều văn bản pháp quy về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam. Trong đó, tổ chức đơn vị hành chính và bộ máy chính quyền địa phương có những đặc điểm khác biệt cơ bản ở 3 giai đoạn chính của lịch sử:

-  Giai đoạn 1945 – 1959: Sau khi cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp thành công, nước ta bắt tay vào khôi phục kinh tế, xây dựng đất nước, cải tạo XHCN ở Miền Bắc. Từ đó, Hiến pháp năm 1946 ra đời dựa trên 2 Sắc lệnh đầu tiên là Sắc lệnh số 63 và 77 năm 1945 về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền tại Việt Nam. Điểm nổi bật nhất cuả Hiến pháp này là việc phân biệt rạch ròi giữa đơn vị hành chính và bộ máy chính quyền ở đô thị và nông thôn. Cấp kỳ và cấp huyện được xác định là cấp trung gian nên không tổ chức HĐND mà chỉ có UBHC. Đến Sắc lệnh 73-SL ngày 3-9-1947 thì cấp kỳ bị bãi bỏ, thay vào đó là sự thành lập khu và liên khu (Sắc lệnh 120 ngày 25-1-1948). Các tỉnh, thành phố thuộc khu, thành phố, thị xã và cấp xã là có 1 cấp chính quyền hoàn chỉnh, tức là có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. HĐND là cơ quan đại diện cho dân, còn UBHC là cơ quan vừa thay mặt cho dân, vừa thay mặt cho Nhà nước ở địa phương. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương thời kỳ này được tổ chức theo mô hình Xô Viết. Trong thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp, UBHC tạm thời được đổi thành Ủy ban kháng chiến hành chính nhằm đáp ứng với tình hình toàn quốc kháng chiến.

-  Giai đoạn 1959 – 1980: Đơn vị hành chính và Chính quyền địa phương trong thời kỳ xây dựng CNXH ở miền Bắc, giải phóng miền Nam và thống nhất đất nước được tổ chức dựa trên Hiến pháp năm 1959, Luật tổ chức CQĐP năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962. Theo đó, nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, khu tự trị; Các khu tự trị chia thành tỉnh; Riêng đô thị thì có thêm đơn vị hành chính mới là thành phố thuộc tỉnh. Đây cũng là Hiến pháp đầu tiên quy định HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương và tất cả các cấp đều là cấp chính quyền địa phương hoàn chỉnh, nghĩa là đều có HĐND. Cũng trong giai đoạn này, các tiểu khu và Ban đại diện hành chính tiểu khu được hình thành. Đây là giai đoạn Nhà nước tập trung mọi nguồn lực cho xây dựng CNXH và giải phóng miền Nam. Sau khi thống nhất đất nước, 72 đơn vị hành chính cấp tỉnh được sáp nhập lại thành 32 đơn vị nhằm xây dựng nền kinh tế của đất nước theo mô hình kế hoạch hóa tập trung, Các huyện cũng được sáp nhập lại thành những pháo đài Công – Nông – Thương. Tuy nhiên mô hình này đã bộc lộ nhiều bất cập và bế tắc. Đô thị hóa chưa phát triển , các chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền, giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn chưa được xác định rõ ràng, cụ thể.

-  Giai đoạn 1980 đến nay: Tổ chức đơn vị hành chính và CQĐP trong giai đoạn này được thực hiện theo Hiến pháp năm 1980, 1992, Hiến pháp sửa đổi năm 2001, các Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, 1999 và 2003. Đây là giai đoạn có nhiều thay đổi trong tổ chức đơn vị hành chính: các khu tự trị đã bị bãi bỏ; Cách phân chia huyện, quận, xã, phường… ở các cấp chính quyền địa phương giống như cách phân chia hiện hành. Ngoài ra, ở đô thị còn có ngoại thị, nên có đơn vị hành chính nông thôn và bộ máy chính quyền nông thôn; Khu phố chuyển thành quận, tiểu khu chuyển thành phường. UBHC chuyển thnahf UBND. Năm 1989 thành lập Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện; đến năm 2003, Thường trực HĐND được thành lập ở tất cả các cấp. Mô hình tổ chức đơn vị hành chính và bộ máy chính quyền ở đô thị và nông thôn được nhất thể hóa. Chức nưng, nhiệm vụ quyền hạn của các cấp chính quyền gần như giống nhau nên đã tạo ra một hệ thống bộ máy chính quyền rập khuôn, máy móc. Không có sự phân biệt trong tổ chức quyền lực và quản lý Nhà nước của chính quyền ở đô thị, nông thôn và hải đảo. UBND có xu hướng lấn át HĐND do tính “song trùng trực thuộc”, làm giảm đi tính chấp hành đối với HĐND cùng cấp.

2. Cấp hành chính, tổ chức bộ máy và nhân sự của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

a) Cấp hành chính: Hiến pháp năm 1992 quy định: “Nước chia thành Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh; Thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã và thị trấn; Thị xã, thành phố thuộc tỉnh chia thành phường, xã; Quận chia thành phường”. Tính đến ngày 15/6/2011, cả nước có 11.873 đơn vị hành chính, trong đó có 63 đơn vị cấp tỉnh, 698 đơn vị cấp huyện, 11.112 đơn vị cấp xã.

b) Tổ chức bộ máy: Tất cả các cấp chính quyền đều tổ chức HĐND và UBND. HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, là cơ quan địa diện cho dân, do dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính của Nhà nước tại địa phương, do HĐND bầu ra và chịu trách nhiệm trước HĐNDcùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên. UBND là cơ quan song trùng trực thuộc, vừa trực thuộc Chính phủ/UBND cấp trên, vừa trực thuộc HĐND cùng cấp.

c) Cơ cấu tổ chức HĐND: HĐND cấp tỉnh và cấp huyện có Thường trực HĐND và các ban, HĐND cấp xã chỉ có Thường trực HĐND chứ không có các ban. Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện bao gồm Chủ tịch, phó Chủ tịch và Ủy viên thường trực; Thường trực HĐND xã gồm Chủ tịch, phó Chủ tịch HĐND. HĐND cấp tỉnh có 3 Ban: Ban kinh tế và ngân sách; Ban văn hóa – xã hội; Ban pháp chế. Cấp huyện có 2 Ban: Ban Kinh tế - xã hội và Ban pháp chế. Số lượng thành viên của mỗi Ban do HĐND cùng cấp quyết định dựa trên dân số, đặc thù vùng miền, độ phức tạp, khó khăn của từng đơn vị hành chính, nhưng không vượt quá giói hạn sau; HĐND cấp xã: từ 25-35 đại biểu; Cấp huyện: từ 30-40 đại biểu; Cấp tỉnh: từ 50-85 địa biểu. Riêng Thủ đô Hà Nội và các tỉnh thành trực thuộc Trung ương mà có số dân trên 3 triệu thì được bầu không quá 95 đại biểu.

d) Cơ cấu tổ chức bộ máy của UBND: Thành viên UBND gồm: Chủ tịch, phó Chủ tịch và các Ủy viên UBND. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBDN gồm sở và tương đương sở thuộc cấp tỉnh; Các phòng thuộc cấp huyện; còn ở cấp xã thì có các chức danh chuyên môn.

-  Thành viên của UBND cấp tỉnh thông thường có 9 thành viên, bao gồm 1 Chủ tịch, 3 phó CHủ tịch và 5 ủy viên, các tỉnh  có dân sơ từ 2 triệu người trở lên hoặc có diện tích từ 10.000 km2 và thành phố trực thuộc Trung ương thì có 11 thành viên, gồm 1 Chủ tịch, 4 phó Chủ tịch và 6 Ủy Viên. Riêng Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh thì có 13 thành viên.

-  Đối với cấp huyện: Các quận, huyện thuộc thành phố Hà Nội thì UBND có 9 thành viên, bao gồm 1 Chủ tịch, 3 phó Chủ tịch và 5 Ủy viên. UBND huyện có dân số từ 150.000 người hoặc có diện tích từ 1.000 km2 và huyện có từ 30 dơn vị hành chính cấp xã trở lên thì có cơ cấu là 9 thành viên. Các huyện khác không thuộc diện quy định trên thì có 7 thành viên, gồm 1 Chủ tịch, 2 phó Chủ tịch và 4 Ủy viên. UBND quận, thành phố thuộc tỉnh là đo thị loại 2 có 9 thành viên, gồm 1 Chủ tịch, 3 phó Chủ tịch và 5 Ủy viên.

-  Đối với cấp xã: UBND xã miền núi, hải đảo có dân số từ 5.000 người, xã đồng băng, trung du có dân số từ 8.000 người; xã biên giới; phường, thị trấn thì có 5 thành viên, gồm 1 Chủ tịch, 2 phó Chủ tịch và 2 Ủy viên. Các UBND xã còn lại được quy định có 3 thành viên, gồm 1 Chủ tịch, 1 phó Chủ tịch và 1 thành viên.

3) Những đổi mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam trong thời gian qua

Việc nhất thể hóa tổ chức đơn vị hành chính và bộ máy chính quyền ở đô thị và nông thôn trong 30 năm qua tạo nên nhiều bất cập trong tổ chức và hoạt động của hệ thống bộ máy chính quyền. Sớm nhận thức được vấn đề đó nên Đảng và Nhà nước đã ban hành một số văn bản quan trọng về: Tổ chức bộ máy hành chính thành phố, thị xã phù hợp với đặc điểm quản lý đô thị mang tính tập trung, thống nhất cao (Nghị quyết số 08-NQ/HNTW năm 1995); Phân biệt rõ sự khác nhau giữa hoạt động của HĐND và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của HĐND và nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông thôn (Nghị quyết số 03-NQ /HNTW năm 1997 và Nghị quyết hội nghị Trung ương 5 khóa 10). Đến ngày 15/11/2008, Quốc hội đã có nghị quyết số 26/2008/QH12 về việc cho phép thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở các cấp huyện, quận, phường. Theo đó, hiện nay có 67 huyện, 32 quận, 483 phường thuộc 10 tỉnh, thành trên cả nước (bao gồm TP Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Lào Cai, Vĩnh Phúc, Nam Định, Quảng Trị, Phú Yên, Bà Rịa – Vũng Tàu, Kiên Giang) đã và đang tiếp tục thực hiện việc thí điểm.

Theo báo cáo tổng kết bước đầu thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 về việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường thì đã có sự phân biệt giữa mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn:

-  Trong khi các thành phố trực thuộc Trung ương chỉ còn 1 cấp HĐND (cấp tỉnh) và 3 cấp hành chính, thì khu vực nông thôn vẫn còn 2 cấp HĐND và 3 cấp hành chính.

-  Một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong chính quyền đô thị được điều chỉnh cho phù hợp với sự quản lý tập trung, thống nhất trong lĩnh vực đô thị tại các đô thị và phát huy tối đa hiệu quả quản lý điều hành của CQĐP.

-  Các thành viên UBND những nơi thực hiện thí điểm được thực hiện theo cơ chế bổ nhiệm (Thông tư số 1/2009/TT-BNV của Bộ nội vụ).

Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cũng được sắp xếp tổ chức lại theo hướng gọn nhẹ hơn đáp ứng yêu cầu chung về cải cách hành chính nhà nước theo chương trình cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001-2010: “Không nhất thiết ở Trung ương có Bộ, cơ quan ngang Bộ nào thì ở cấp tỉnh và cấp huyện cũng có tổ chức tương ứng”. Trên cơ sở này, năm 2004, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND được sắp xếp tổ chức như sau:

-  Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức thống nhất (cơ cấu cứng) là 19 cơ quan và 7 cơ quan theo đặc thù riêng (cơ cấu mềm) của một số địa phương.

-  Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện được tổ chức thống nhất (cơ cấu cứng) là 12; cơ cấu mềm là 3 cơ quan.

Đến năm 2008, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được điều chỉnh thành 17 cơ quan cơ cấu cứng và 3 cơ quan cơ cấu mềm. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện tương ứng là 10 và 1. Ngoài ra, cấp huyện còn tổ chức 2 cơ quan chuyên môn để phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính cấp huyện.

Qua 2 lần sắp xếp năm 2004 và 2008 trên tinh thần đổi mới và cải cách, ta có thể thấy một số kết quả bước đầu là số lượng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND được giảm dần và có sự phân biệt rõ về mô hình tổ chức bộ máy giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn ở cấp huyện. Đối với cấp huyện ở các vùng nông thôn thì có phòng Nông nghiệp và phát triển nông thôn và phòng Công thương; cấp huyện ở các vùng đô thị thì có phòng Kinh tế và phòng Quản lý đô thị. Tuy vậy, vẫn còn tồn tại một số bất cập như: Số lượng Chi cục thuộc Sở và các Trung tâm thuộc các Chi cục thuộc Sở có xu hương gia tăng; Các phòng Y tế thuộc UBND cấp huyện, nhưng Trung tâm y tế, Bệnh viện đa khoa, Trung tâm kế hoạch hóa gia đình, Trạm y tế cấp xã lại trực thuộc Sở Y tế, nên gây ra nhiều khó khăn cho phòng Y tế cấp huyện trong hoạt động quản lý Nhà nước.

Song song với việc sắp xếp tổ chức lại bộ máy hành chính phù hợp với đặc điểm của vùng nông thôn và đô thị, thì vấn đề cải cách thể chế và đổi mới phương thức làm việc của cơ quan hành chính cũng được Nhà nước đặc biệt chú trọng bằng việc ban hành Đề án đơn giản hóa các thủ tục hành chính (gọi tắt là Đề án 30) của Chính phủ và Quyết định số 93/2007/QĐ-TTg ngày 22/6/2007 về việc thực hiện cơ chế một cửa liên thông tại cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương. Sau một thời gian thực hiện, cơ chế này đã cho thấy những mặt tích cực như: tạo điều kiện thuận lợi cho dân khi tới giao dịch với các cơ quan hành chính Nhà nước, giảm tình trạng dân phải đi lại nhiều lần, đến nhiều nơi để giải quyết công việc. Triển khai thực hiện cơ chế một cửa gắn liền với đơn giản hóa thủ tục hành chính, cải cách phương thức làm việc của cơ quan hành chính đã nâng cao tính chuyên nghiệp, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương, tạo niềm tin cho các doanh nghiệp trong và ngoài nước khi tổng thời gian các nhà quản lý doanh nghiệp phải bỏ ra thực hiện các thủ tục hành chính đã giảm đáng kể.

Cùng với đó là chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức được nâng cao, mà giải pháp chủ yếu là thực hiện tinh giản biên chế; thực hiện các chính sách thu hút nhân tài, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức; đổi mới công tác quản lý cán bộ, công chức; đề cao trách nhiệm của cán bộ, công chức, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu.

4. Tiếp tục đổi mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Trên cơ sở một số kết quả đã đạt được, nhằm phát huy và kiện toàn hơn nữa tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, chúng ta cần tập trung nghiên cứu thực hiện một số nội dung mang tính cải cách và đổi mới như sau:

-  Tiếp tục duy trì thực hiện không tổ chức HĐND tại 10 tỉnh đang thí điểm cho đến khi Quốc hội có Nghị quyết về vấn đề này.

-  Phân biệt rõ sự khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 (khóa X): Các thành phố trực thuộc Trung ương chỉ còn 1 cấp HĐND (cấp tỉnh), huyện, quận, phường không còn HĐND; vùng nội thành chỉ có một cấp hành chính.

-  Hoạch định lại quy mô diện tích và dân số của quận, phường, thành phố trực thuộc Trung ương cho phù hợp với từng loại đô thị cụ thể.

-  Nghiên cứu hình thành Ban đại diện hành chính (hay Ban hành chính) để thực hiện các nhiệm vụ hành chính do cơ quan hành chính do thành phố, thị xã giao hoặc ủy quyền. Tổ chức này là ‘cánh tay nối dài”, là cơ quan đại diện của cơ quan hành chính cấp trên. Đồng thời xây dựng bộ máy làm việc, chức năng, nhiệm vụ của Ban hành chính theo quyết định của chính quyền thành phố, thị xã.

-  Tăng cường chất lượng và số lượng hợp lý các đại biểu HĐND cho HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và HĐND thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

-  Cần quy định rõ hơn nữa chức năng nhiệm vụ của HĐND và UBND ở cấp có cả HĐND và UBND. Chức năng giám sát UBND của HĐND phải được củng cố và tăng cường

-  Làm rõ và tách bạch hơn các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền địa phương theo nguyên tắc “việc của cấp nào do cấp ấy làm”.

-  Cơ chế “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách” hiện hành đang bộc lộ rất nhiều bất cập về tiêu cực xảy ra ở địa phương, vì vậy, cần làm rõ hơn trách nhiệm, quyền hạn giữa Chủ tịch UBND và tập thể UBND.

-  Xây dựng Luật mới thể hiện rõ những nội dung cải cách, đổi mới và sự khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị… thay thế Luật tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND năm 2003.

Về phía chính quyền địa phương, các nhiệm vụ chủ yếu cần tiếp tục thực hiện cải cách bao gồm: Triển khai giai đoạn 3 của Đề án 30 theo hướng tự sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc trình cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định; Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị. tiến hành xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, điều chỉnh số lượng nhân sự cho phù hợp với tính chất công việc; Đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách cho cơ quan hành chính; Và đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan hành chính, mục tiêu đến năm 2020 có khoảng 90% văn bản, tài liệu được trao đổi dưới dạng điện từ./.

Đã xem 5086 lần

Đăng ký nhận email

Đăng ký email để có thể có được những cập nhật mới nhất về tải liệu được đăng tải trên website

Tập san đã phát hành